Revue AE&S vol.3, n°1, 12

 Perspectives

La Politique Agricole Commune (PAC) de l’Union Européenne 2014-2020 et l’agronomie : un point de vue basé sur les réflexions menées au sein de l’Académie d’Agriculture de France

 

Bernard J. Blum

   

Membre de l'Académie d’Agriculture de France

 

   

 

 

 

 

 

    


 

La PAC est l’outil central de la politique européenne depuis 1962. Les états membres n’ont cessé tout au long de ces 50 dernières  années de consacrer des efforts budgétaires conséquents à l’agriculture (0,4% du PIB soit environ 100 €/an/habitant).  «  Ils ont fait le choix de mettre en commun leurs ambitions et leurs moyens pour nourrir l’Europe exsangue de l’après-guerre. Cette politique a permis de relever le défi de l’autosuffisance alimentaire à l’échelle de notre continent. Elle a contribué à développer une offre alimentaire européenne qui constitue par sa qualité, son abondance et sa diversité, notamment en France, une composante essentielle du patrimoine historique et culturel.

   
En mettant en œuvre la politique agricole commune, les États européens se dotaient également d’outils puissants permettant d’orienter l’agriculture en fonction d’objectifs stratégiques répondant aux attentes des citoyens.

   
La politique agricole commune a ainsi permis de consolider la performance économique de l’agriculture et de l’industrie agroalimentaire en Europe. Au fil des réformes, elle s’est adaptée au contexte de plus en plus ouvert des échanges agricoles, en faisant le choix de maintenir un modèle d’exploitations familiales présent sur l’ensemble des territoires, y compris les plus défavorisés. » (Chambres d’Agriculture- 2008).

     
Alors que de longues négociations ont pris place au sein des instances nationales et européennes en vue d’un accord inter-gouvernemental pour la période 2014-2020, les autres organismes concernés (Stakeholders) n’ont pas manqué de nourrir le débat et d’apporter leur contribution. Ce débat a d’ailleurs été stimulé en 2010 par le commissaire à l’Agriculture Dacian Ciološ lui-même, dès sa nomination.
Le cadre général semblant à peu près défini au cours de l’été 2012, le Conseil devait se mettre d’accord fin novembre 2012 sur un budget annuel estimé à environ 77 milliards €. A l’occasion de ce Conseil de profonds désaccords ont fait surface obligeant à reporter la décision au début de 2013.

   

Il apparait utile de revenir sur la position de la Commission début octobre 2012 pour mettre en exergue les points de désaccord à ce moment de la préparation de la PAC, puis de présenter la position de l’Académie d’Agriculture dans ce contexte, au cours de la négociation de début 2013, pour arriver à mettre en exergue le rôle primordial qui devrait échoir à l’agronomie dans le cadre de la politique agricole en Europe.

        

La base de décision

La Commission a présenté le 12 octobre 2011 un ensemble de propositions législatives pour la révision de la politique agricole commune (PAC) sur la période 2014-2020. En application du traité de Lisbonne, ces propositions seront soumises pour la première fois à l’approbation du Parlement européen, au titre de la procédure de codécision...

Les trois grandes nouvelles orientations concernent le versement des aides directes. La première pose le "principe de verdissement de la PAC". Il s’agit de suspendre le versement de 30 % des aides directes en cas de non-respect de trois conditions :

   -  maintenir des pâturages permanents,

   -  pratiquer trois cultures distinctes (occupant respectivement 70 %, 5 % et 5 % des terres arables),

   -  maintenir une "zone réservée à l’écologie" (haies, arbres, etc.), hors prairies permanentes.

   

Les deux autres grandes orientations consistent à plafonner le versement des aides directes à 300 000 euros par exploitation et à le réserver aux "agriculteurs actifs" par opposition aux propriétaires terriens sans activité agricole (par exemple, propriétaires de terrains de golf).

   

La France est le premier pays agricole de l’Union européenne. L’état a aussitôt indiqué qu’il était favorable au principe du verdissement de la PAC, "notamment pour inciter à recourir à des systèmes de production durable". Il a toutefois précisé que les modalités envisagées devraient être améliorées afin de tenir compte de « la réalité économique des exploitations agricoles ».

   
Les textes qui ont alimenté le débat au Parlement européen parlent de :
   -  production alimentaire viable

   -  gestion durable des ressources naturelles

   -  action sur le climat

   -  équilibrage des territoires

   -  simplification administrative du point de vue européen (même mesures pour tous les états membres).

   

Ces objectifs seront soutenus par 10 mesures phare (en négociation à la date de rédaction de cet article):

    

1) des aides aux revenus mieux ciblées pour dynamiser la croissance et l'emploi

Pour mieux valoriser le potentiel agricole de l'UE, la Commission propose de soutenir le revenu des agriculteurs de façon plus juste, plus simple et mieux ciblée. L'aide de base au revenu concernera uniquement les agriculteurs actifs. Elle diminuera à partir de 150 000€ (dégressivité) et sera plafonnée au-delà de 300 000€ par exploitation et par an, tout en prenant en compte le nombre d'emplois créés par les exploitations. Elle sera également distribuée de façon plus équitable entre les agriculteurs, entre les régions et entre les États membres.

   

2) Des outils de gestion des crises plus réactifs et mieux adaptés pour faire face aux nouveaux défis économiques

La volatilité des prix est une menace pour la compétitivité à long terme du secteur agricole. La Commission propose des filets de sécurité plus efficaces, plus réactifs pour les filières agricoles les plus exposées aux crises (stockage privé et intervention publique) et de favoriser la création d'assurances et de fonds de mutualisation.

   

3) Un paiement "vert" pour une productivité à long terme et des écosystèmes préservés

Afin de renforcer la durabilité écologique du secteur agricole et de valoriser les efforts des agriculteurs, la Commission propose de consacrer 30% des paiements directs à des pratiques permettant une utilisation optimale des ressources naturelles. Ces pratiques, simples à mettre en œuvre et efficaces du point de vue écologique, sont : la diversification des cultures ; le maintien de pâturages permanents ; la préservation de réservoirs écologiques et des paysages.

   

4) Des investissements supplémentaires pour la recherche et l'innovation

En vue de mettre en place une agriculture de la connaissance et une agriculture compétitive, la Commission propose alors de doubler le budget de recherche et d'innovation agronomique et de faire en sorte que les résultats de la recherche se traduisent dans la pratique, à travers un nouveau partenariat pour l'innovation. Ces fonds permettront d'encourager les transferts de savoirs, le conseil aux agriculteurs et de soutenir des projets de recherche pertinents pour les agriculteurs en assurant une coopération plus étroite entre le secteur agricole et la communauté scientifique.

   

5) Une chaîne alimentaire plus compétitive et plus équilibrée

A la base de la chaîne alimentaire, l'agriculture est très fragmentée et peu structurée. Pour renforcer la position des agriculteurs, la Commission propose de soutenir les organisations de producteurs, les organisations interprofessionnelles et de développer les circuits courts entre producteurs et consommateurs (sans trop d'intermédiaires). Par ailleurs, les quotas de sucre, qui ont perdu de leur pertinence, ne seront pas prolongés au-delà de 2015.

   

6) Les démarches agro-environnementales encouragées

Les spécificités de chaque territoire doivent être prises en compte et les initiatives agro-environnementales nationales, régionales et locales encouragées. Pour cela, la Commission propose que la préservation, la restauration des écosystèmes et la lutte contre le changement climatique ainsi que l'utilisation efficace des ressources soient deux des six priorités de politique de développement rural.

   

7) L'installation des jeunes agriculteurs facilitée

Deux tiers des agriculteurs ont plus de 55 ans. Pour soutenir la création d'emploi et encourager les jeunes générations à s'investir dans le secteur agricole, la Commission propose de créer un nouveau soutien à l'installation accessible aux agriculteurs de moins de quarante ans, pendant les cinq premières années de leur projet.

   

8) L'emploi rural et l'esprit d'entreprise stimulés

Afin de promouvoir l'emploi et l'esprit d'entreprise, la Commission propose une série de mesures visant à stimuler l'activité économique dans les zones rurales et encourager les initiatives de développement local. Par exemple, un "kit de démarrage" sera créé pour soutenir les projets de micro-entreprises avec un financement allant jusqu'à 70 000€ sur une période de cinq ans. Les groupes d'action locale LEADER seront renforcés.

   

9) Les zones fragiles mieux prises en compte

Pour éviter la désertification et préserver la richesse de nos terroirs, la Commission offre la possibilité aux États membres de soutenir davantage les agriculteurs situés dans des zones à handicaps naturels, avec une compensation additionnelle. Cette aide s'ajoutera aux autres soutiens déjà accessibles dans le cadre de la politique de développement rural.

    

10) Une PAC plus simple et plus efficace

Pour éviter les surcharges administratives inutiles, la Commission propose de simplifier plusieurs mécanismes de la PAC, notamment les règles de la conditionnalité et les systèmes de contrôle, sans perdre en efficacité. De plus, les soutiens aux petits agriculteurs seront également simplifiés. Pour ces derniers, un paiement forfaitaire allant de 500 à 1000€ par exploitation et par an va être créé. La cession de terres par les petits agriculteurs arrêtant leur activité agricole à d'autres exploitations désireuses de restructurer leurs fermes sera encouragée.

    

Points de blocage

Le Conseil de fin Novembre 2012 s’est donc soldé sur un échec : un recul pour mieux sauter ? Et quels étaient les points de blocage à résoudre en janvier 2013 ?

   

1) Budget global de l’Union européenne

Le budget global de l’Union pour sa première proposition est ramené à 973 milliards d'euros (1,01% du PIB de l'Union). C'est 75 milliards de moins que ce que proposait la Commission européenne.

   

Les Britanniques veulent plus de rigueur. Concrètement, Herman Van Rompuy prévoit 80 milliards de coupes. Trop peu pour David Cameron, qui réclame un tour de vis de 150 milliards d'euros en rognant sur la PAC (372 milliards sur 7 ans au lieu de 420 milliards escomptés) et les dépenses de fonctionnement des institutions. Les Allemands jugent également la nouvelle proposition de budget trop élevée.

    

2) La PAC au régime sec

Dès son premier texte, Herman Van Rompuy avait décidé de taper fort sur le budget de la PAC: 25 milliards de baisse par rapport à la proposition de la Commission européenne. Devant l'opposition de la France, le président du Conseil revoit le budget à la hausse de 8 milliards. Pour pouvoir assumer ce geste sur la PAC et sur la politique de cohésion (+10,6 milliards par rapport au premier texte), le président du Conseil propose de rogner sur d'autres enveloppes : 13 milliards aux budgets pour la croissance et les grandes infrastructures.

   

La France toujours. La politique agricole commune est la "ligne rouge" de Paris, premier pays bénéficiaire de la politique agricole commune dans l'Union. François Hollande a été très clair avec la nouvelle proposition, "le budget de la PAC serait en baisse de 17 milliards d'euros. C'est encore trop".

   

Pour mieux comprendre la teneur des divergences et désaccords, il faut revenir aux propos de l’eurodéputé Luis Manuel Capoulas Santos, bien au fait des affrontements :
« Il y a beaucoup de points de vue divergents sur l’écologisation (ou verdissement). Certains eurodéputés jugent inacceptable la proposition de la Commission visant à allouer 30 % des paiements directs à l’écologisation; d’autres, par contre, soutiennent cette idée. Un autre groupe d’eurodéputés est contre une série de mesures relatives à l’écologisation et demande plus de flexibilité pour les agriculteurs.
La distinction entre le premier et le second pilier est claire : sous le second pilier, les États membres peuvent choisir parmi une série de mesures celles qu’ils peuvent appliquer à certaines régions ou zones. Si l’on fait la même chose pour le premier pilier, il y a un risque d’en arriver à avoir deux piliers similaires. Avec des mesures communes d’écologisation sous le premier pilier et des mesures encore plus écologiques que les mesures actuelles relevant du second pilier. Cela permettrait aux agriculteurs de recourir aux mesures du second pilier à la condition de respecter l’écologisation relevant du premier pilier. En conséquence, il y aurait une PAC plus verte avec deux piliers complémentaires et cohérents ».

   

C’est donc en réalité le « verdissement » de la PAC qui est en question, plus que l’affectation des subventions et aides : pour les associations de défense de l’environnement, les mesures de verdissement envisagées sont unanimement considérées insuffisantes. «Les exploitations agricoles devront mettre en place un minimum de trois cultures différentes, une contrainte qui s’applique déjà, aujourd’hui, aux agriculteurs français », selon France Nature Environnement (FNE), qui estime qu’un minimum de quatre cultures par exploitations est nécessaire. D’autre part l’association estime qu’en fixant 2014 comme année de référence pour la préservation des prairies permanentes certains agriculteurs risquent d’anticiper en supprimant leurs prairies, afin de ne pas avoir à respecter cette contrainte environnementale. Le WWF regrette pour sa part que les propositions de Bruxelles soient « un véritable recyclage de mesures existantes, rebaptisé verdissement, qui va permettre de continuer à verser des aides aux systèmes les plus intensifs sans inciter à une réorientation vers des pratiques plus durables ».
Une coalition d’ONG proclame : « Pour faire face aux grands défis de l’environnement, les cycles de production locale peuvent répondre à la raréfaction et la pollution des ressources naturelles. Cela suppose des pratiques agricoles durables et respectueuses du bien-être animal sur toutes les exploitations. Un modèle agricole centré d’abord sur le marché intérieur, ici et dans les pays en développement, est meilleur pour les paysan(ne)s en Europe et dans le monde. La PAC doit récompenser la durabilité environnementale, arrêter les pratiques non durables, et assurer un développement équilibré des territoires, en incluant un soutien au développement rural, à la diversité des systèmes alimentaires et à l’alimentation à partir de production locale ».

    

Le point de réflexion du groupe de travail PAC de l’Académie d’Agriculture de France


Le groupe de travail « PAC 2013 », de l’Académie d’Agriculture, animé par Gilles Bazin (professeur de politique agricole à AgroParisTech) rassemble une quinzaine de membres de l’Académie, qui ont par le passé produit des analyses perspicaces sur différents sujets touchant à la production agricole.

   

Dans son ensemble le Groupe n’entend pas emboiter le pas aux courants néo-libéraux car ses membres insistent sur la spécificité de l’agriculture, qui concerne une population peu ou pas mobile, produisant des denrées dont les prix sont dépourvus d’ « élasticité » : ...  « L’approfondissement du découplage des soutiens (qui ne sont plus liés ni aux prix, ni à la production agricole) proposé par la Commission comme la solution « miracle pour régulariser les marchés et soutenir les revenus, nous apparait comme un dispositif inefficace et inéquitable, créant des effets de rentes économiquement et socialement inacceptables ».
Au contraire, la PAC devrait donner plus de moyens pour envisager les objectifs sociaux et environnementaux qui donneraient une meilleure valeur ajoutée dans chaque filière de production.
Pour arriver à une production agricole qui non seulement permet de nourrir la population européenne (objectif initial de 1962), mais aussi de contribuer (certes dans la mesure de sa dimension productrice) à la satisfaction nutritionnelle du monde, on ne peut laisser le marcher décider, comme le souhaitent certaines organisations internationales (OECD, OMC). En fait de « marché », on a trop souvent à faire à des oligopoles, des situations de domination qui rendent caduque toute velléité d’autorégulation.

    

Par ailleurs le Groupe affirme qu’il est impossible de gérer de façon indépendantes les biens « marchands » et « non-marchands » (leurs impacts négatifs -nuisances, pollutions- et positifs - paysages, biodiversité- étant liés) : « Il est impossible de gérer les uns indépendamment des autres, comme tente de le faire croire la séparation rigide des deux « piliers » de la PAC. ». En réalité il faudrait que l’Europe, au lieu de se retrancher sur des avis frileux, mette à profit les nombreux articles des traités (GATT etc..) qui lui permettraient de réellement protéger et développer son agriculture et lui faire jouer le rôle qu’il faudrait.

   

D’ailleurs, il ne s’agit pas de revenir au modèle de développement agricole qui a prévalu dans les années 60 et 70. Il est bien entendu que les ressources naturelles sont limitées, que des phénomènes climatiques sont en jeu. Tout cela conduit à réfléchir à des modèles « durables » de production, modèle(s) qui reste(nt) encore à mettre au point dans leur globalité Cela est manifestement le rôle fondamental qui est imparti aux agronomes qui doivent pour beaucoup revoir leurs concepts.

   

Si la PAC dispose environ de 45% du budget de l’UE (53 milliards d’euros en 2009), il ne faut pas oublier que le secteur agroalimentaire est le premier secteur industriel européen (Premier importateur mondial et deuxième exportateur mondial de produits agricoles et alimentaires).

   

Un autre phénomène à considérer avec pertinence concerne la taille et la structure des exploitations agricoles. Les remembrements et agrandissements d’exploitations pouvaient se justifier dans un contexte historique et politique. Cela ne doit pas servir de modèle unanime partout et toujours. Là encore les agronomes doivent pouvoir étudier et mettre en évidence les bénéfices de systèmes productifs basés sur la « petite exploitation polyvalente », bien que ce terme puisse avoir des significations bien différentes ici ou là, en fonction des spéculations concernées et des structures sociales.

    

L’adoption de la « nouvelle PAC » s’opère dans un climat politique et financier « tendu ». Le Groupe analyse que le choix d’aller dans le sens d’un « compromis libéral-vert » laisserait sur le bord de la route des agriculteurs, en réduisant au minima l’intervention publique.
L’enjeu est de taille puisqu’il faut considérer et résoudre des problèmes liées à la dépendance protéinique, réduire la dépendance alimentaire de pays endémiquement déficitaires (UK), défendre, sinon protéger le modèle alimentaire européen, maintenir les spécificités régionales et considérer comment produire des bio-carburants dans des conditions acceptables.

   

Il faut donc par des aides compensatoires adaptées et limitées aux objectifs quantitatifs voulus, assumer un coût de production, certes probablement plus élevé que les cours mondiaux, mais garantissant un approvisionnement optimal des populations, maintenir des stocks de stabilisation et se protéger des importations spéculatives.

   

La question des biens non marchands produits par l’agriculture mérite naturellement une grande attention et le Groupe de l’Académie d'Agriculture demande si  le budget « agricole » est bien celui qui doit être concerné. Dans le fond, même les « mesures agro-environnementales » peuvent être dissociées des éléments agricoles proprement dits. On a trop tendance à mettre sur le dos (et à compte) des agriculteurs et donc alourdir le budget de la PAC qui parait exorbitant aux yeux des citoyens, des dépenses d’infrastructure qui ressortent du « bien public ».

   

 En fin de compte le Groupe met l’accent sur les incohérences d’une PAC ne traitant pas des problèmes structurels d’une agriculture européenne, de ses spécificités naturelles, sociales, voire culturelles.
     

Et l’agronomie dans tout ça ?

Lors du lancement de l’Association Française d’Agronomie en 2008, il a été souligné que le concept d’agronomie est plus « français » qu’européen. Quel rôle ces professionnels, tels qu’ils se définissent à l’Afa[1], peuvent-ils jouer dans la mise en œuvre de la PAC?

    

Dans le sens commun, l’agronome développe et met en pratique la science de la gestion des sols et de la production des cultures. Les agronomes spécialistes de l'agronomie, étudient et tirent profit des relations entre les plantes cultivées, le milieu, le climat, les techniques agricoles et la société. En réalité l’agronomie n’est pas une science statique ; c’est, comme aimait à le répéter Michel Sebillotte, une science de développement et d’action. Et c’est bien dans cette perspective que la PAC doit être le « champ» des agronomes, penseurs et praticiens.

     

Dans le Développement

En effet la Politique Agricole Commune est bien nourrie d’une ambition : faire en sorte que l’agriculture de l’Union réponde aux attentes de ses habitants, naturellement les agriculteurs, mais aussi les 300 millions d’européens…sans compter les populations des nombreux pays avec lesquels nous « commerçons » et qui ont un avenir commun. C’est donc bien de « développement » dont il faut parler lorsqu’on évoque la PAC.

 

Comme évoqué précédemment, les fondateurs de la PAC en 1962 avaient une vision, une ambition qu’il fallait atteindre, développer. Ils y ont mis les moyens puisque plus de 40% des budgets communautaires ont été réservés à cet objectif. Au fil des années, les résultats ont justifié de nouveaux objectifs : toujours le mouvement, le développement.
La PAC 2014-2020 doit permettre de mettre à disposition des moyens peut-être encore plus considérables que ceux déjà consentis car il ne s’agit pas d’améliorer les techniques, d’intensifier la productivité sur des bases, somme toutes conventionnelles, bien que disposant d’outils nouveaux. Devant la raréfaction des ressources naturelles, l’élévation des niveaux de vie et l’augmentation rapide des populations, il faut faire plus et mieux. La durabilité dans le développement, voilà la gageure qui concerne les agronomes.

Pour le Groupe de l’Académie, cela passe par la remise en cause fondamentale des acquis. Les mettre en doute de façon fondamentale, de façon à mettre en évidence, le « vrai » : comme Descartes qui dans sa première Méditation qui recommandait de douter de tout pour trouver la vérité qui reste. On commence par mettre en question « de façon à trouver le point d’Archimède permettant de soulever l’agronomie toute entière ».

Cela ouvre naturellement la voie aux recherches fondamentales et expérimentales nouvelles. Celles que rendent possibles les nouvelles technologies, les connaissances en sciences sociales. Le projet de PAC 2014 prévoit précisément un gonflement significatif des sommes allouées à la Recherche et au Développement. Il ne s’agit pas de « gonfler », mais d’orienter vers les voies nouvelles de développement. La mise en œuvre d’une agriculture durable européenne ne peut faire l’impasse de tous ces problèmes.

C’est ce rôle que le groupe PAC 2013 de l’Académie d’Agriculture appelle de ses vœux. Dans le cadre de la politique européenne, il ne serait pas vain de profiter de cette formation agronomique unique en Europe pour assurer que nos experts deviennent les architectes et les développeurs de cette nouvelle vision de la production agricole, dans le cadre d’une PAC adoptée par tous.

    

Dans l’Action

Naturellement le développement d’une nouvelle agronomie durable ne peut se concevoir sans sa mise en pratique.
Les budgets alloués jusqu’ici à la PAC partent du principe que les subventions et  les avantages financiers sont les moteurs du « progrès ». Cela n’est que partiellement la vérité. Il va de soi que l’attrait du gain fait avancer bien des choses, mais ne permet pas de prévoir le renversement de concepts qu’il semble nécessaire de mettre en perspective.

Les budgets alloués aux piliers de la PAC entendent compenser les dépenses que les agriculteurs seraient amener à faire pour changer de méthode de production, soit. Mais cela ne suffira pas. Aucun programme de développement ne peut se satisfaire uniquement d’incitations pécuniaires. Il faut engager les agronomes dans de vastes programmes d’action. Aller sur le terrain est le maitre-mot du progrès. Agir sur tous les plans. Il s’agirait de rassembler les bonnes volontés, sélectionner les leaders pour les convaincre d’aller dans la direction voulue. Il faudra aussi les aider à convaincre les autres agriculteurs à les suivre, les aider dans cette tâche compliquée de la transmission des savoirs. La PAC ne prévoit pas grand-chose pour ces actions qui ne sont peut être pas spectaculaires, mais indispensables au succès. Pourtant beaucoup reste à faire pour faire passer dans la pratique les micro-révolutions du savoir. Dans un domaine qui me concerne particulièrement : l’ingénierie du biocontrôle, on se rend compte que depuis 50 ans, la Recherche a travaillé dans le monde entier, comme l’a montré une étude réalisée dans le cadre du réseau d’experts ENDURE[2], des dizaines de milliers de travaux ont été publiés, avec des résultats probants…mais peu ont été amenés à la pratique, même si certaines applications ont été spectaculaires. C’est le cas de la technique du lâcher d’insectes stériles pour lutter contre les insectes ravageurs. On cite bien l’éradication spectaculaire de la lucilie bouchère, cette mouche qui provoque des myiases affreux et létaux aux bétails et aux humains, mais devant l’invasion de ravageurs nouveaux tels que actuellement la drosophile suzukii, on reste les bras ballants, alors que la technique est là, disponible…et c’est le cas pour beaucoup d’autres ravageurs encore.

   

La recherche et le développement ne suffisent pas. Il faut passer à l'action ; il faut que les agronomes transfèrent le savoir dans la pratique. La nouvelle PAC devrait les y aider.

    


[1] L'Afa a été créée en octobre 2008 pour faire en sorte que se constitue en France une véritable communauté scientifique et technique autour de cette discipline, par delà la diversité des métiers et appartenances professionnelles des agronomes ou personnes s'intéressant à l'agronomie. Les adhérents individuels sont agents du Développement, agriculteurs, chercheurs, enseignants, ingénieurs dans des firmes d'agrofourniture ou de transformation, responsables dans des administrations ou des associations.

 

 

   


 

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