Revue AE&S vol.8, n°2,5 décembre 2018 : Agronomie et design territorial

Le design pour penser l’action dans les territoires

Le design est-il une nouvelle forme de l’action publique territoriale ?

 

Valérie Poudray*, Pascal Mao** et Nicolas Sénil***

 

*Doctorante, Laboratoire des sciences sociales PACTE, Université Grenoble-Alpes, Cermosem, poudray.valerie@gmail.com

**Maître de conférences, Laboratoire des sciences sociales PACTE,Université Grenoble-Alpes

 Cermosem, pascal.mao@univ-grenoble-alpes.fr  

*** de recherches, Laboratoire des sciences sociales PACTE, Université Grenoble-Alpes

Cermosem, nicolas.senil@univ-grenoble-alpes.fr


Résumé

Alors que l’action publique territoriale, historiquement construite selon une logique de planification descendante, puis contrebalancée par une approche territoriale contractualisée, apparaît en difficulté, de nouvelles formes émergent. Réunifiées autour de la théorie/pratique d’un design social et critique, un autre rapport au territoire et à ses habitants est expérimenté localement. L’hypothèse qui est faite est que ces trois formes cohabitent aujourd’hui et se complètent : la forme aménagiste relevant d’une transformation structurelle de l’action publique, la forme du développement relevant d’une transformation contractuelle et enfin la forme du design, demandant une transformation culturelle de l’action publique. L’article s’appuie pour cela sur une approche bibliographique complétée par quelques résultats de terrain issues d’une démarche d’évaluation d’un projet de transformation de l’action publique territoriale (sur les politiques publiques des services jeunesse, dispositifs AJIR) et d’entretiens menés auprès d’acteurs de ces nouvelles démarches. Après avoir présenté l’histoire et les logiques de ces formes, leur cohabitation, l’article conclue que la mécanique territoriale opérerait selon une transparence référentielle entre les trois logiques exposées.

 

Mots clés : action publique, territoire, aménagement du territoire, développement territorial, design territorial


Introduction

 

De nombreux auteurs observent une crise de l’action publique territoriale en France. Pour eux, le constat pointe différents facteurs comme la déréglementation financière (Bance, 2012), la réduction des budgets publics, le défi écologique, le virage numérique, l’inflation législative (Rouban, 2000) ou encore le mal être au travail des fonctionnaires (Calta et Albanel, 2009). Dans ce contexte, différents projets ou programmes publics ont l’ambition de modifier l’existant pour répondre à la crise actuelle. Ces projets sont engagés sous l'appellation de « transformation » de l’action publique. En France, le Comité Interministériel de la Transformation de l’Action Publique créé fin 2017 et réuni pour la première fois le 1er février 2018 illustre bien ce phénomène. Parallèlement, le design apparaît depuis quelques années dans la sphère publique sous l’étendard de l’innovation (Pallez et Welle, 2007). Éloignée de la représentation courante du design, c’est-à-dire celle de l’esthétique industrielle (Bertrand, Favard, 2014), les démarches de design qualifiées de sociales par certains auteurs (Gauthier, 2015) semblent transformer en profondeur l’action publique territoriale.

Parler de transformation de l’action publique peut à première vue sembler renvoyer à la figure de l’oxymore. En effet « toute politique publique recouvre une théorie du changement social » (Mény, Thoenig, 1989). Toutefois, le mot transformer renvoie à un changement plus profond, dans le sens où il désigne le fait de “donner une autre forme à quelque chose” (C.N.R.L.T, 2018). En retenant cette définition, la question qui se pose est donc la suivante : l’action publique territoriale est-elle alors en train de changer de forme ? En ce sens, sommes-nous face à une nouvelle forme de conception qui la transforme en profondeur ? Notre hypothèse est que le design territorial serait une forme publique en émergence, qui se retrouve en situation de cohabitation avec les deux autres formes héritées (aménagement et développement) à l’échelle des territoires.

Pour répondre à la problématique retenue, la méthodologie utilisée s’appuie sur une analyse bibliographique d’un corpus théorique issu de la géographie sociale, de l’économie territoriale et du design. Également, les résultats de l’évaluation de la première phase du projet “Ardèche Jeunesse Innovation Ruralité”, seront utilisées afin d’analyser la conception et le déploiement d’un projet qui ambitionne une transformation de l’action publique (PIA Jeunesse, Poudray et al., 2018). Pour compléter, des entretiens semi directifs ont été réalisés en 2018 auprès de 11 acteurs, 4 institutionnels, 3 sociétés coopératives et participatives, 3 sociétés privées et 1 société publique locale. Ceux-ci ont été retenus pour leur déploiement de processus de design, leur recherche d’un fort impact social sur les territoires ou enfin leur revendication d’une transformation de l’action publique.

Dans une première partie, nous analyserons les formes d’aménagement et de développement des territoires et nous retracerons leurs histoires afin d’en saisir leurs caractéristiques principales. Dans une seconde partie, nous reviendrons sur la notion de design et son apparition dans la sphère de l’action publique territoriale en tentant d’en décrire ses contours. Enfin dans une troisième partie, nous ouvrirons le débat sur la transformation culturelle que peut représenter le design de l’action publique territoriale tout en questionnant sa cohabitation avec les deux autres formes héritées, que sont l’aménagement et le développement.

 

De l’aménagement dans les années 1950 au développement des territoires dans les années 2000, jusqu’à l’irruption du design dans l’action publique territoriale

 

Si les politiques publiques sont des instruments de l’action publique (Lascoumes, Le Galès, 2003), cette dernière est « l’ensemble des relations, des pratiques et des représentations qui concourent à la production politiquement légitimée de modes de régulation des rapports sociaux » (Dubois, 2009). Elle prend ainsi en compte « l’ensemble des interactions qui agissent à des niveaux multiples » (Lascoumes, 2018). Qualifier l’action publique de territoriale permet plusieurs décalages et compléments. Alain Faure (2011) questionne cette évolution sémantique entre l’action publique locale et l’action publique territoriale en signalant « un cas intéressant de ré-enchantement de l’action publique sur les leitmotivs de l’efficacité et de la proximité ». D’autres auteurs affirment également que l’action publique territoriale est une réintroduction de la proximité. Pierre-Antoine Landel et Bernard Pecqueur (2011) observent ce phénomène comme un défi pour les autorités publiques, car « nous retrouvons la question du renouveau démocratique et de la prise de parole par les acteurs-citoyens, ce que les modalités actuelles de l’action publique locale, notamment en matière de planification et d’aménagement du territoire, ne garantissent pas ».

Dans ce contexte d’émergence du fait territorial, nous retiendrons l’apport de Stéphanie Lima (2009) qui nous propose une différence entre l’espace qu’elle présente comme un continuum et les territoires comme des découpages. « Le territoire offre une commodité conceptuelle à de nombreux raisonnements qui portent l’ambition de dire à la fois ce que sont les processus sociaux lorsqu’ils s’inscrivent dans l’espace et, en même temps ce qu’est l’espace saisi dans ces processus ». Nous pouvons alors définir deux territoires de l’action publique, le territoire donné et le territoire construit. « Le territoire « donné » est un découpage spatial de nature politico-administrative qui constitue le cadre des politiques publiques locales. Cette entité ne correspond généralement pas au territoire “construit”. Ce dernier constitue le cadre du regroupement d'acteurs qui révèlent et cherchent à résoudre un problème commun ou à valoriser une ressource commune et spécifique. Le territoire construit est l'espace de l'innovation sociale. Penser l'un sans l'autre, c'est se condamner au blocage de l'action collective » (Landel, Pecqueur, 2014).

 

Depuis le constat médiatisé de l’existence d’un désert français (Gravier, 1947), différentes politiques d’aménagement du territoire volontaristes ont cherché à engager une transformation structurelle forte de la nation. Menées par un Etat centralisé, elles ont produit un paysage mais aussi une organisation qui reste le substrat principal de la conception contemporaine. Dans ce cadre, « l’aménagement du territoire est l’action ou la pratique (plutôt que la science, la technique ou l’art) de disposer avec ordre, à travers l’espace d’un pays et dans une vision prospective, les hommes et leurs activités, les équipements et les moyens de communication qu’ils peuvent utiliser, en prenant en compte les contraintes naturelles, humaines et économiques, voire stratégiques », définition tirée du dictionnaire de l’Aménagement, inspirée de textes d’Eugène Claudius Petit, ministère de la reconstruction et de l’urbanisme, d’Olivier Guichard et de Jérôme Monod, les deux premiers délégués de la DATAR” (Merlin P., 2000). Les principaux objectifs des politiques d’aménagement sont d’assurer le développement national en intégrant une approche stratégique, réduire les disparités régionales et participer à la reconversion économique des régions. Cette doctrine, pensée, il y a maintenant plus d’un demi-siècle est encore largement présente à de multiples échelles, même si elle a été maintes fois critiquée. Elle reste souhaitée pour l’approche fonctionnelle qu’elle traduit et pour sa chaîne de causalité directe.

Dans ce contexte général, une autre forme émerge dans les années 1970. Lancée au départ autour de la notion de pays et de la revendication à pouvoir y vivre et y travailler, elle se théorise autour de l'appellation de développement local (Pecqueur, 1989), et cohabite depuis avec la première forme, celle de l’aménagement. Malgré une grande diversité de définitions relevées (Grasset, 1999), quatre principes fondateurs président à cette forme. Le premier vise à passer d'une approche sectorielle à une approche globale (lieux de rencontre, d’échanges), le deuxième cherche à travailler au sein d’un territoire pertinent, souvent autour du bassin de vie, le suivant part d’une volonté locale de maîtriser son avenir (développement par le bas) et enfin, le dernier conçoit un respect de temporalités différentielles. Les conditions nécessaires à une valorisation des spécificités et différences reposent résolument sur la mobilisation d’acteurs autonomes dans une relation de proximité afin de faire fructifier ces ressources (Pecqueur, Zimmermann, 2004).

Les années 1990 voient émerger une actualisation, qualifiée de développement territorial. Le retour aux premières définitions du développement local, montre en effet une volonté de fonctionnement sans liens avec l’extérieur (recherche d'une quasi-autarcie). Et si le développement territorial recherche une différenciation territoriale, ce qui sur la forme est proche des principes du développement local, le fond des relations avec les acteurs exogènes différencie ces deux types de développement. En délaissant la logique d’opposition (local / global) du développement local, les acteurs se reconnaissant dans le développement territorial affirment surtout la nécessité d’applications différentielles des normes et codes produits à d’autres niveaux territoriaux par les acteurs eux-mêmes. Le fait que le concept de développement intègre l’émergence progressive du concept de territoire en modifie ainsi la portée. En effet, le territoire peut répondre à plusieurs questions restées en suspens dans de nombreuses politiques de développement :

 - la détermination des échelles pertinentes, questionnement toujours renouvelé et sans doute à jamais inabouti. Celles-ci s’appuient dorénavant sur les représentations et les pratiques du quotidien, l’une et l’autre étant en constante interaction. Ce sont les acteurs qui déterminent « leur(s) » territoire(s), résultante d’une complexe alchimie entre objectivité et subjectivité, entre la formation socio-spatiale et la métastructure socio-spatiale de Guy Di Méo (1985) ;

 - l’abandon d’une pensée sectorielle au profit d’une pensée globale. Par essence, le territoire est un concept intégrateur. Le qualificatif de territorial signifie donc bien un développement intégrant la globalité ;

- l’indépendance ou la dépendance du territoire déterminé. Question centrale depuis l’apparition de la notion de développement territorial, la construction par les relations de pouvoirs produit un jeu complexe fait d’adaptations mutuelles. Le territoire englobant et le territoire englobé s’adaptent l’un à l’autre. La relation de domination, une des bases du développement local, n’apparaît plus aussi pertinente. Cela se traduit par une dépendance créatrice (interprétation puis adaptation) et par un maintien de la spécificité ;

- la place de l’humain. En effet, pour Antonio Cunha (1988), « la constatation que le développement doit être ramené à sa finalité première, qui est l’amélioration de la qualité de la vie et du bien-être humain”. Il démontre que la notion de développement territorial (qu’il inscrit dans un paradigme existentiel) s’oppose à celle qu’il nomme développement fonctionnel (paradigme productiviste).

Le développement territorial marque donc un glissement de la réflexion des questions d’allocation des ressources à celles de mobilisation de leurs propres atouts, les ressources territoriales (Gumuchian, Pecqueur, 2007 ; François et al. 2006). Mais il fait aussi des principes d’expérimentation, de droit à l'erreur, et de trajectoires locales, une nouvelle norme et fait déjà de la complexité un cadre directeur majeur. “La reconnaissance de la complexité renvoie en effet à l'incertitude sur le comportement du système en présence d’une information nouvelle (contenu ou forme de l’action) et conduit à l’idée de progressivité dans l’engagement d’une réforme ou, mieux encore, légitimer l’organisation à usage interne d’un processus essai-erreur.” (Vilain, 1982).

Depuis une dizaine d’années, on voit apparaître un nouveau discours qui réactualise tout en se démarquant les fondements apparus lors de l’émergence du développement local et augmentés dans le développement territorial. Émergeant au sein de démarches design, il affirme renouveler l’action publique à l’œuvre.

Le design est « disegno » à ses origines, un mot italien qui précède chronologiquement le terme anglais design. Stéphane Vial (2015) nous livre une archéologie du design afin de procéder à une reconstruction théorique de cette notion à partir d’éléments historiques, et met en évidence que le sens premier du design est le projet, le design comme projet de conception. Il montre qu’entre 1900 et 1920, des projets et mouvements comme Art and Craft et Le Bahauss vont poser « les fondements théoriques » du design, fondements humanistes. Entre 1920 et 1950, le design industriel va devenir la référence pour la production de masse. S’en suit entre 1940 et 1960, l’arrivée de l’esthétique industrielle du design à la Française ouvrant jusqu’aux années 2000 l’âge d’or mercatique du design industriel. Toutefois, on assiste depuis une vingtaine d’années à une augmentation significative des acceptions de design, engendrant une diversification et un élargissement de la notion. Ces acceptions vont du design d’éco-conception, du design centré utilisateur, du design d’interaction, du design de services jusqu’au design social (Vial et al., 2017). Ce dernier, le design social, regroupe sous un même terme différents courants du design qui convergent vers un renouveau social et critique du design (Gauthier et al., 2015). Ainsi, “ entrent dans la catégorie du design social des pratiques telles que le design durable, le design de services non marchands, le design des politiques publiques et, plus généralement, toutes les formes de design qui favorisent « l’innovation sociale » ” (Vial et al., 2017). Le design vient ici au cœur des problématiques de l’action publique territoriale. En ce sens, “le design public s’est développé, en nourrissant un intérêt pour la participation publique, les pratiques de co-design et l’élaboration démocratique de l’action publique” (Tadjine, 2017).

 

Une expérience de transformation de politiques publiques illustrant une approche de design territorial

 

Les résultats d’un travail de terrain en cours, engagé au travers de l’évaluation, consultable en ligne, (Poudray et al., 2017), d’un projet de transformation des politiques publiques jeunesse (AJIR), complétée par onze entretiens réalisés en Ile de France, en Région Pays de la Loire et en Région Rhône-Alpes, permettent de dégager trois éléments caractérisant ces “projets de transformation de l’action publique”, “ces projets de design social” ou encore “ces projets à fort impacts sociaux”.

Le premier élément correspond aux normes qui sous-tendent leurs actions. On identifie dans les entretiens et dans l’évaluation les principes d’une philosophie humaniste et de justice sociale selon la définition de Amartya Sen (2000). Ce dernier signale, en ce sens, que “les indicateurs traditionnels du PNB et PIB doivent alors être remplacés par des indicateurs directs de la qualité de la vie, du bien-être et des libertés dont les vies humaines peuvent jouir ». On retrouve ce changement d’indicateurs dans le projet AJIR qui ambitionne d’impacter les jeunes du territoire de l’Ardèche afin qu’ils deviennent les auteurs de leurs parcours (Poudray et al., 2017) au travers des actions d'émancipation, d’ouverture et d’expérimentation. Également l’ensemble des SCOP et sociétés privées interrogés lors des entretiens mettent l’humain et son épanouissement au cœur de leurs projets au travers ce qu’ils nomment “des actions à fort impacts sociaux” ou “ faire que chaque projet soit une aventure, déjà une rencontre” ou encore “un état d’esprit à ne pas perdre de vue”.

Le second élément correspond aux instruments utilisés par ces acteurs. Sur le plan des méthodes, nous remarquons qu’elles combinent des apports des sciences humaines et sociales et du design. Sont ainsi utilisés, des immersions au sein des territoires, de la permanence architecturale, des rapports d'étonnement, des cartes des usages, du photomontage, du prototypage, de la maquette, des enquêtes qualitatives, du Nudge, des méthodes de consultation citoyenne, de la schématisation. Mais la particularité est que ces méthodes construisent des systèmes complexes qui mettent “en interrelation et en coresponsabilité continue un ensemble d’acteurs” (Poudray et al., 2017). Les acteurs enquêtés signalent ainsi, qu’ils ne fonctionnent pas seul, mais dans la complexité, du multi collectif, du multi parties prenantes et ont ainsi la nécessité de développer une pensée systémique (Morin, 2015).

Enfin, le troisième élément correspond aux cadres de l’action publique nécessaires dans leurs activités. Un élément significatif correspond au renversement du rôle du citoyen au sein des projets, ce dernier devient un acteur du projet. Également, au sein de ces projets, les modes d’organisations évoluent vers des gouvernances horizontales et des relations collaboratives qui rompent avec les organisations pyramidales traditionnels ou les gestions de projet centralisée.

Au regard de ces résultats, on constate une modification du cadre cognitif et normatif par rapport à celui de l'aménagement ou du développement. En effet, selon la théorie du changement dans l’action publique proposée par Pierre Muller (2005), il y a changement quand l’on pourra constater, à la fois, un changement des objectifs des politiques (plus généralement, des cadres normatifs qui orientent l’action publique), un changement des instruments qui permettent de concrétiser et de mettre en mouvement l’action publique dans un domaine, et enfin un changement des cadres institutionnels qui structurent l’action publique dans le domaine concerné. Au regard des résultats actuels, nous observons ainsi sur les projets analysés une transformation du cadre cognitif et normatif de l’action publique. Ce cadre cognitif et normatif s’inscrit étonnement au sein d’un design social.

Les travaux réalisés par Frédérique Pallez et Jean Marc Weller (2017) montrent ainsi que les Formes d’Innovation Publique par le design ont fortement augmenté ces dix dernières années. Repérées pour la première fois en 2002/2003, ces formes se sont développées graduellement jusqu’à près de 43 projets en 2013 avant de décliner depuis. Compte tenu de l’intérêt croissant des collectivités territoriales pour le design, l’étude questionne également l’effet de mode possible ? En ce sens, la pérennité et l’insertion institutionnelle dépendra selon les auteurs de la viabilité économique de ces démarches, du portage politique et enfin de la démonstration des résultats des projets réalisés. C’est pourquoi, la forme design de l’action publique est encore aujourd’hui nommée comme une forme exploratoire.

 

Le design, une transformation culturelle de l’action publique territoriale

 

La forme exploratoire de design de l’action publique est aujourd’hui au sein d’un paradoxe, entre une obligation de faire la preuve de son impact et le temps long que demande l’acculturation à son ethos. En effet, il existe “une façon propre au design de connaître/savoir (knowing), de penser (thinking) ou d’agir (acting)” (Findeli, 2015). Il s’apparente aux sciences de la conception (Le Moigne, 2016) et peut également dans certains cas s’opposer aux méthodes utilisées habituellement dans les disciplines scientifiques.

Ainsi le design peut aujourd’hui être envisagé comme une nouvelle forme d’action publique territoriale, qui s’ajoute à celles de l’aménagement et du développement. Au cœur de ces trois formes d’action publique, se situe le projet. En mettant en perspective les projets liés à ces formes d’action publique, on obtient des logiques de projets, des caractéristiques disparates, puis des instruments publics différenciés.

La forme publique aménagiste est traditionnellement mobilisée dans les politiques de modernisation visant à rééquilibrer le territoire national en termes démographique et de localisation des activités productives. Elle est structurante, elle consiste à concevoir un projet, puis à l’appliquer sur un territoire déterminé.

La forme publique de développement s’affirme en parallèle avec la création des pays et des territoires de projets (Parc Naturels Régionaux par exemple). Cette forme tend à redonner aux territoires une capacité à l’autodétermination dans le choix des politiques publiques mises en œuvre localement. Les spécificités locales peuvent dès lors être librement choisies et valorisées. La logique de développement est stratégique, elle consiste à concevoir un chemin entre un point A et les résultats souhaités au point B.

La forme publique émergente du design, quant à elle, tend à accroître l’agilité des territoires. Elle favorise une action publique sur mesure qui tend à améliorer l’habitabilité des territoires et à redonner le pouvoir d’agir aux populations. La logique de design est créative, elle consiste à concevoir un artefact mettant en interrelation et en coresponsabilité une équipe projet qui part d’un point A pour arriver à un point B inconnu au départ.

Dans cette perspective, nous proposons d’associer à la forme aménagiste, une transformation structurelle de l’action publique ; à la forme du développement, une transformation contractuelle ; et enfin à la forme du design, une transformation culturelle de l’action publique.

Penser la cohabitation de ces trois formes au sein des territoires suppose cependant que les territoires aient déjà en eux la capacité d’accepter puis de déployer la forme exploratoire du design dans toute sa singularité. En effet, les acteurs, la culture et l’ingéniosité favorable à la forme du design ne sont pas toujours présents localement. Aussi, un risque actuel sur les usages du design est une institutionnalisation partielle sans association directe à un projet politique, et donc sans réelle volonté profonde de transformation (Jegou, 2015). Un autre risque est une standardisation des méthodes par les cabinets d’étude et les consultants de l’innovation publique, sans construction réelle de projets complexes du fait d’une réduction des processus à des séances de post-it, des sessions d’immersion éclair où les participants n’ont pas le temps de s’imprégner du terrain…. Enfin, la tentation peut être à l’opposé un surinvestissement dans le design comme une solution miracle qui pallie à tous les problèmes publics. Or, « l’adoption de ces processus créatifs ouverts ne va pas sans soulever un certain nombre de problèmes liés, notamment à la radicalité des changements qu’ils imposent dans les pratiques dominantes(Gauthier, 2015).

 

Conclusion

 

L’histoire de l’action territoriale a laissé en héritage deux modèles historiques, très fortement ancrés. L’aménagement du territoire a marqué son temps. Le développement des territoires a suivi. L’hypothèse de cet article visait à tester l’émergence d’une troisième forme, le design. L’argumentaire proposé a permis de préciser les trois formes et leurs principales différences. Il apparaît ainsi que le design est une forme exploratoire, qui se caractérise par une transformation culturelle radicale.

Sur les territoires, nous pouvons observer ces différentes formes et se pose aujourd’hui la question de la pérennité de la forme de design, mais aussi la coexistence de ces trois formes. Ces formes sont-elles opposables, ou se nourrissent-elles ? Les territoires ont-ils besoin de passer par la forme de développement pour s’ancrer dans un design ? Un territoire doit-il se spécifier avant de s’inscrire dans une forme de design ? Est-ce une question de maturité ? L’enjeu est donc aujourd’hui d’affiner la recherche sur cette forme exploratoire de l’action publique territoriale qu’est le design, d’une part en analysant d’autres recherches empiriques et d’autre part en analysant les évaluations des projets de design au sein de l’action publique territoriale.

Au terme de ce texte, il nous semble que nous pourrions peut-être représenter les formes de l’action publique territoriale en poupée gigogne. Les trois formes d’aménagement, de développement territorial et de design fonctionnent en effet de manière emboîtée et la mécanique territoriale à l’œuvre pourrait être celle d’une transparence référentielle, c’est-à-dire que la conception change de forme sans changer de sens. Le design ne pourrait ainsi s’exprimer pleinement qu’en se positionnant avec et au travers des deux autres modèles historiques.


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