La PAC au service des collectifs agricoles : enseignements de projets agroécologiques innovants
Pauline Lécole*, Marc Moraine**
* L’institut Agro – Montpellier Supagro, lecole@supagro.fr
** INRAE, UMR Innovation, marc.moraine@inrae.fr
Résumé
Dans cet article, nous questionnons l’apport des collectifs agricoles à la transition agroécologique et les opportunités que la Politique agricole commune offre pour leurs financements. Pour cela, nous présentons deux études de cas de projets agroécologiques innovants qui illustrent les avantages conférés par leur dimension collective. Nous réalisons ensuite un état des lieux des dispositifs qui existent dans la PAC 2014-2020 pour soutenir les collectifs agricoles. En plus des projets de territoires bien connus comme LEADER, ces dispositifs favorisent la mutualisation de capital physique et dans une moindre mesure la mutualisation du travail. La PAC soutient néanmoins encore assez peu les démarches collectives. Pour finir, nous proposons des recommandations en termes de politiques publiques visant à favoriser le soutien de collectifs orientés vers la transition agroécologique.
Mots clés : collectifs agricoles, politique agricole commune, agroécologie
Abstract
The CAP serving farmers collectives: lessons from innovative agroecological projects
In this article, we examine the contribution of farmers groups to the agroecological transition and the opportunities that the Common agricultural policy offers for their financing. To this end, we present two case studies of innovative agroecological projects that illustrate the benefits of their collective dimension. We then provide an overview of the measures that exist in the CAP 2014-2020 to support farmers groups. In addition to well-known territorial projects such as LEADER, these measures encourage the pooling of physical capital and, to a lesser extent, the pooling of work. Nevertheless, the CAP still does not provide much support for collective dynamics. Finally, we propose recommendations in terms of public policies to support collectives oriented towards agroecological transition.
Keywords: farmers collectives, common agricultural policy, agroecology
Introduction
Pour répondre aux enjeux des crises écologiques et climatiques et de relocalisation de l’alimentation, la transition agroécologique doit être mise en œuvre à grande échelle et mobiliser la majorité d’agriculteurs et pas seulement les plus innovants. Elle doit être accompagnée de la sensibilisation des consommateurs, de la production de connaissances, de références techniques et de cadres réglementaires. Sur ce dernier point, la Politique agricole commune (PAC) a un rôle central à jouer dans la transition vers des formes variées et adaptées d’agroécologie. Parmi les options envisageables, une piste prometteuse semble être celle des collectifs agricoles, ou encore l’agriculture de groupe. Ce modèle d’organisation offre une diversité de compétences et d’affinités de production, lutte contre l’isolement des agriculteurs et organise à une échelle locale des systèmes diversifiés, interconnectés, à même de favoriser leur autonomie, leur adaptabilité et leur résilience en cas de choc.
Historiquement, des structures collectives ont été mises en place en partie pour faire face aux crises agricoles (dans le secteur laitier à la fin du 19ème siècle, le secteur viticole dans les premières années du 20ème siècle, et céréalier dans les années 30). En 1945, le statut de Coopérative d’utilisation de matériel agricole (CUMA) autorise le regroupement d'exploitations pour acheter du matériel agricole en commun et en 1962, le statut de Groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC) est créé.
Si les coopératives agricoles restent attachées à la valeur de collectif et au principe fondateur « un homme, une voix », avec une communication active sur le modèle coopératif, ces dernières années de nombreux agriculteurs s’en éloignent faute de proximité avec des structures de plus en plus grandes et de plus en plus capitalistiques (Henninger et Barraud, 2009). Les coopératives voient leur activité diminuer du fait de l’émergence d’acteurs privés, entreprises qui se positionnent sur des marchés de niche pour des produits de qualité, des filières sous label spécifique, et suite à la réglementation sur la séparation du conseil et de la distribution (Magnin-Mallez et al., 2019). Des acteurs comme la FNCUMA plaident pour la territorialisation de la coopération agricole, autour de collectifs à taille humaine et au service des territoires (Thomas, 2006), puis pour le rôle de ces collectifs dans la transition agroécologique (Lucas et al., 2016).
En parallèle, les Groupements d’Intérêt Economique et Environnemental (GIEE), lancés dans la Loi d’Orientation Agricole de 2014, se sont développés sur la base de collectifs existants (CUMA, groupes de développement). Ils ont une vocation d’expérimentation et d’investissement en commun et mobilisent une animation spécifique. Ces GIEE montrent l’orientation agroécologique portée par le Ministère de l’agriculture et prise par des collectifs existants.
Aujourd’hui émergent en France et en Europe des initiatives innovantes d’installation en collectif (Morel, 2019), qui visent spécifiquement à construire des modèles agroécologiques ex nihilo. Qu’il s’agisse de transitions de systèmes existants ou d’installations innovantes, ces collectifs dessinent les contours d’un nouveau modèle d’agriculture. Dans ce modèle, l’agronomie fournit les principes directeurs pour la conception des pratiques à l’échelle parcelle et exploitation, et interagit avec les réseaux d’acteurs et de ressources du territoire, recoupant ainsi les trois métiers de l’agronome définis par Sebillotte et Papy (2010).
Dans cet article, nous nous appuyons tout d’abord, sur deux études de cas à différents niveaux d’avancement : le Pôle d’Excellence Agroécologique et Sociale de Mirabeau en périphérie de Montpellier et la ferme-projet Freixo do Meio située dans le Montado, à 150 km de Lisbonne au Portugal. Ils nous permettent de questionner les formes de collectifs qui semblent les plus à même de répondre aux enjeux de la transition agroécologique en mobilisant des principes agronomiques d’équilibre entre les productions. Nous présentons ensuite les dispositifs existants dans la PAC 2014-2020 qui soutiennent le développement de collectifs agricoles. Nous discutons leur potentiel comme levier d’émergence et de consolidation de collectifs agricoles innovants, et proposons des évolutions. En conclusion, nous identifions des approches et indicateurs d’évaluation qui nous semblent pertinents pour accompagner la transition effective des systèmes de production vers des formes agroécologiques de production en collectif.
Les collectifs agricoles au cœur de la transition agroécologique
Les ressources matérielles et immatérielles partagées au sein des collectifs agricoles
Plusieurs études montrent le rôle fondamental du collectif dans la mise en œuvre de la transition agroécologique, souvent par le biais de réseaux de pairs ou d'acteurs multiples constitués collectivement (Slimi, 2021) pour favoriser l’échange de ressources matérielles et immatérielles. Ces pratiques vont des échanges traditionnels paille contre fumier (Asai et Langer, 2014) à des projets d’innovation technique plus ambitieux, comme l’achat groupé d’un semoir en semis direct dans un groupe CUMA, qui entraine ensuite l’échange de semences, la mise en place de formations et l’entraide dans le travail (Lucas, 2018).
Parmi les ressources matérielles partagées dans les collectifs, on observe différentes formes d’intégration culture - élevage : échanges de fourrages, mise à disposition des co-produits végétaux (écarts de tri, drèches), pâturage sur des résidus de culture et intercultures. En 2015, on identifiait à l’échelle nationale 20 collectifs GIEE et MCAE (Mobilisation Collective pour l’AgroEcologie) spécifiquement organisés pour cette complémentarité (Moraine et al., 2019), et 36 GIEE en 2018 (Oummad, 2018). Ces échanges favorisent l’autonomie à l’échelle des collectifs agricoles, la diversification des cultures des céréaliers et des sources d’aliments pour les éleveurs (Ryschawy et al., 2018). D’autres collectifs existent autour des intrants, du matériel et des infrastructures permettant de développer de nouvelles cultures. On peut citer par exemple le regroupement pour l’achat de semences, de matériel de culture et d’infrastructures de stockage et de transformation pour des céréales rares, du chanvre pour le bâti, des légumineuses à graines.
Ces opportunités d’échanges sont particulièrement pertinentes pour les petites exploitations disposant de faibles capacités d’investissement. Le collectif leur permet d’accéder à des ressources telles que les intrants, les infrastructures et l’équipement (stockage, triage de céréales par exemple, transformation à la ferme comme les toasteurs de soja ou presses à colza) (Kruijessen et al., 2009).
Parmi les ressources immatérielles, on distingue celles qui fédèrent le collectif, et celles qui bénéficient individuellement aux membres du collectif. Les premières consistent à rendre possible et faciliter l’action collective. Il s’agit alors de :
- Légitimer l’action du collectif par le soutien d’acteurs du territoire (élus, associations de citoyens) ou institutionnels (Etat, recherche scientifique) (Moraine et al., 2020) ;
- Réduire les coûts de transaction liées à la coordination entre les membres du collectif : dispositifs d’animation, outils de décision collective, de formalisation de l’organisation (Asai et al., 2018) ;
- Assurer l’engagement commun dans le collectif : la confiance liée à la participation à la gouvernance du projet, la proximité, la réciprocité des échanges et la responsabilité mutuelle, qui construisent un capital social commun (Kruijssen et al., 2009 ; Barraud-Didier et al., 2013).
Les ressources immatérielles qui bénéficient aux individus appartenant au collectif rassemblent :
- Les valeurs communes : partager des normes de l'agriculture durable (Morgan,2011), des normes sociales influençant le comportement individuel (Kuhfuss et al., 2016), qui peuvent amener un individu à changer son comportement lorsque les normes évoluent. Ils montrent alors qu’il est possible d’enclencher une dynamique de diffusion en signalant une norme sociale « positive » (nudge).
- La reconnaissance du collectif, qui peut bénéficier à chacun et générer des effets de réputation, notamment quand des acteurs comme des élus ou des institutions reconnues soutiennent la dynamique collective (Moraine et al., 2020).
- L’acquisition, la diffusion de connaissances voire l’innovation collective (Lucas, 2018 ; Berthet et Hickey, 2018). Par exemple, les collectifs de partage d’expériences renforcent la pérennité de l’introduction de légumineuses dans les assolements (Mawois et al., 2019).
- La valeur ajoutée des produits lorsque le collectif porte une forme de labellisation : marque de territoire, de producteurs (Stilmant et al., 2010).
La valorisation de ces ressources matérielles et immatérielles au sein des collectifs agricoles dépend de différents facteurs de pérennité de l’action collective : l’implication des individus, la taille du collectif, le maintien dans le temps d’une gouvernance partagée (Kruijessen et al., 2009).
Présentation de deux études de cas au Portugal et en France
Ces deux études de cas présentent des collectifs agricoles spécifiques, peu représentatifs de la diversité des collectifs existants, mais constituant des exemples de mutualisation forte de ressources et de recherche de complémentarité approfondie entre activités. La dynamique collective y est importante, avec des acteurs rassemblés par la volonté de contribuer à un projet commun. L’échelle de ces projets est relativement réduite, et correspond pour chacune à une grande ferme locale, pour autant la diversité des activités conduites ne pourrait être assurée par un seul agriculteur même avec des salariés selon un modèle conventionnel, car elles nécessitent des compétences, un investissement dans le fonctionnement collectif et une prise de décision partagée. Ce sont ces critères de fonctionnement et de projet commun, plus que l’échelle ou la structure juridique, qui définissent ici le collectif agricole (Argawal, 2010 ; Morel, 2018).
La ferme-projet Freixo Do Meio dans le Montado portugais
Cette ferme diversifiée est située à 150 km de Lisbonne, dans l’écosystème du Montado, traditionnellement géré en sylvopastoralisme extensif. Aujourd’hui cependant, il est menacé par l’abandon de certaines zones moins productives et par la surexploitation des zones plus productives en systèmes intensifs notamment d’oliviers. Le Montado est une forêt méditerranéenne sèche, qui présente des habitats rares importants pour la biodiversité commune et patrimoniale (zones Natura 2000). C’est un écosystème fragile exposé aux risques érosifs et aux incendies.
La ferme Freixo do Meio a été remise aux propriétaires historiques en 1990 après confiscation en 1974 par les autorités militaires. Elle a été confiée à un gestionnaire dans l’objectif d’une conduite respectueuse de l’environnement et éthique. Certifiée en Agriculture Biologique en 2001, le domaine de 440 ha a permis de mettre en place des productions très variées : vigne, oliviers, élevage en silvopastoralisme valorisant un pâturage séquentiel (bovins, ovins, équins, volailles, porcs). Des projets complémentaires ont été accueillis sur la ferme en 2011 pour diversifier encore les productions : plantes aromatiques et médicinales (4,5 ha), maraichage en permaculture (2 ha), verger (5 ha), poulaillers mobiles. Le travail est organisé en collectif entre le gestionnaire principal, les employés de la ferme, les porteurs de projets associés et les volontaires (stagiaires, woofers). Le collectif est structuré en coopérative, les travailleurs ont des spécialisations, mais peuvent contribuer à d’autres activités que leur tâche principale. Par exemple, chacun des travailleurs est formé et contribue à l’abattage des animaux ou à la vente des produits. Chacun peut aussi s’exprimer lors de rendez-vous de gouvernance qui s’apparentent à des assemblées générales, mais aussi lors de points techniques et d’organisation collective hebdomadaires. Les principes directeurs (recyclage, multi-usage des espaces, autonomie de la production à la vente) permettent à la ferme de Freixo do Meio de valoriser les espaces et les complémentarités entre productions, limitant l’achat d’intrants à un complément protéique (poudre de poisson) pour certains animaux. Près de 300 produits alimentaires sont commercialisés en direct sur la ferme ou dans le magasin situé à Lisbonne. Les 12 employés participent à la décision et à la gestion des ateliers de production, transformation et commercialisation. La ferme est fortement ancrée dans le territoire local en proposant de l’accueil pédagogique et des évènements culturels, et participe à différents projets de recherche sur la biodiversité du Montado.
L’AgroEcoPôle du domaine Mirabeau en périphérie de Montpellier
Le domaine de Mirabeau est une ferme typique de la plaine ouest de Montpellier, historiquement un mas de polyculture-élevage puis spécialisé en viticulture dans les années 1950. Laissé à l’abandon dans les années 1990, la vigne est encore exploitée par d’autres viticulteurs. En 2014, la mairie de Fabrègues acquiert le domaine pour éviter l’installation d’un site d’enfouissement de déchets, et confie la gestion au Conservatoire des Espaces Naturels (CEN). Le projet AgroEcoPôle obtient un financement dans le cadre du programme « sites pilotes pour la reconquête de la biodiversité » de l’ADEME, et plusieurs soutiens de la Région, du Département et de la Fondation de France. Le projet AgroEcoPôle s’inscrit dans la politique agroécologique et alimentaire (P2A) de la Métropole de Montpellier en répondant à son premier axe : « consolider le réseau des fermes ressources agroécologiques en vente directe ».
L’AgroEcoPôle se constitue d’abord avec l’installation de la Société Coopérative d’Intérêt Collectif (SCIC) Vigne de Cocagne, première activité d’insertion dans le domaine de la viticulture en France. Mise en place en 2017, cette structure contribue à la réinsertion de personnes éloignées de l’emploi. La Mairie et le CEN pilotent en 2019 l’appel à candidature pour l’installation d’autres activités sur le domaine. Quatre porteurs de projet ont été sélectionnés : un projet de maraîchage et arboriculture sous la forme d’association « Jardin de Cocagne » pour l’insertion professionnelle ; un projet d’arboriculture (pistachiers, arbousiers, grenadiers) et apiculture ; un projet d’élevage caprin, ovin et de poules pondeuses ; et un projet d’élevage porcin en plein air.
En 2020, un travail piloté par l’INRAE a permis d’identifier des scénarios de complémentarité entre ces activités. En se basant sur les attentes et objectifs de chaque agriculteur installé ou en installation, des pistes d’échanges et de coordination ont été proposées et discutées en collectif. Les scénarios construits comportent le pâturage des brebis dans les cultures pérennes (vigne et verger), l’utilisation du fumier produit pour le maraichage, la valorisation du petit-lait de transformation fromagère pour l’alimentation des porcs, la gestion en commun du compostage de résidus de broyage / entretien des haies et sous-bois, la commercialisation en commun sur le site et l’organisation d’évènements publics.
Si ce projet est encore en phase de construction à la fois des activités individuelles et du fonctionnement du collectif, il permet en théorie de répondre aux objectifs de gestion du site dans le respect de la biodiversité et de favoriser sa reconquête, ainsi qu’à l’approvisionnement local de la population. La dimension collective apparait comme un atout majeur pour l’installation des agriculteurs, tous de profil non issu du milieu agricole, pour se donner confiance et faciliter les échanges et l’intégration au tissu agricole du territoire.
Le tableau 1 propose une synthèse des ressources matérielles et immatérielles mobilisées dans ces études de cas.
Tableau 1 : Ressources matérielles et immatérielles partagées au sein des collectifs Freixo do Meio et Mirabeau.
Dans quelles mesures les projets collectifs répondent aux enjeux environnementaux, sociaux, sanitaires ?
Les enjeux climatiques et écologiques liés à l’activité agricole sont nombreux et requièrent des changements profonds dans les systèmes agricoles et alimentaires (IPBES, 2019 ; IPCC, 2019). L’effondrement de la biodiversité, l’épuisement de certaines ressources naturelles, l’instabilité climatique, menacent les systèmes agricoles, et engendrent partout un accroissement des inégalités sociales, des problèmes majeurs de santé publique et des instabilités politiques et économiques (Duru et Le Bras, 2020). Les réponses à ces menaces ont été intégrées aux objectifs du développement durable et deviennent des urgences pour l’action politique (UN 2018).
En parallèle, les modèles d’agriculture de groupe tels que les deux études de cas présentées représentent un potentiel d’innovation « par la niche », puisqu’ils proposent des réponses modestes mais concrètes aux enjeux écologiques, climatiques, sanitaires et sociaux actuels, à l’échelle locale. La figure 1 présente dans quelle mesure les projets présentés activent les principes de la transition agroécologique tels que définis par Stassart et al. (2012).
Figure 1 : Principes et pratiques mises en œuvre sur les fermes de Freixo do Meio et Mirabeau.
Photos : brebis ibériques dans les parcelles de chênes liège sur la ferme de Freixo do Meio © Kerry Murray (haut) ; brebis karakul dans les parcelles de Mirabeau © Vigne de Cocagne (bas).
La dimension collective dans ces études de cas permet de dépasser les performances des systèmes pris individuellement, soit au regard des pratiques agroécologiques, soit dans l’intégration au sein du territoire via la commercialisation et la fourniture de produits et services aux territoires, d’après le cadre d’analyse de Therond et al. (2017) (Figure 2). En effet, dans l’exemple du domaine Mirabeau :
- les élevages pastoraux extensifs contribuent à la biodiversité par l’entretien des espaces, fournissent des services au territoire par la lutte contre la fermeture des milieux et la réduction des risques incendies, mais ils produisent une gamme réduite d’aliments (viande ovine principalement) et souvent vendus en circuits longs (maquignon, grande distribution, boucheries).
- la viticulture biologique repose souvent sur des intrants bio, et contribue à la marge à la préservation de la biodiversité (habitats pour certaines espèces).
- le maraichage biologique de type « planches pérennes » est souvent valorisé en circuits courts, mais nécessite beaucoup d’intrants pour la fertilisation des cultures.
Les deux études de cas présentées dépassent des modèles spécialisés par les complémentarités qu’ils mettent en œuvre entre les activités. Ces complémentarités nécessitent un collectif actif pour apporter une diversité de compétences (techniques, commerciales, relationnelles), d’intérêts (biodiversité, insertion sociale, accueil pédagogique), de réseau de relations, mais aussi construire et entretenir une dynamique de projet commun : surmonter les remises en question, se réassurer sur l’intérêt du projet collectif, s’entraider et apporter des idées nouvelles et des réponses aux problèmes rencontrés.
Figure 2 : Proximité de différents systèmes de production à l’agroécologie et place des études de cas. Adapté de Therond et al. 2017
Comment la PAC soutient-elles les projets collectifs ?
Nous présentons dans cette partie les aides actuelles de la PAC 2014-2020 au regard du soutien à des démarches collectives. Nous utilisons une grille d’analyse qui croise les facteurs de production mutualisés (capital physique, travail, terre) aux types de soutien (paiement collectif, paiement individuel avec bonus si participation à une démarche collective).
Notre analyse montre que les principaux outils de soutien des collectifs se trouvent dans le second pilier de la PAC, et plus précisément, que la mutualisation de capital physique constitue le levier principal de la PAC pour soutenir les collectifs.
Depuis 2014, les Régions sont autorités de gestion du second pilier. Elles ont la charge des Programmes de Développement Rural Régionaux (PDRR) et définissent donc un certain nombre de critères d’éligibilité et des types de financements relatifs aux besoins de leur territoire. Cela engendre une assez grande diversité d’application. Sans être parfaitement exhaustive, notre démarche offre une vision relativement complète des grands types de soutien aux démarches collectives qui existent.
Mutualisation d’investissements en capital physique
Le plan de compétitivité et d’adaptation des exploitations agricoles du second pilier de la PAC soutient les investissements agricoles. Ceux-ci peuvent être individuels ou collectifs.
Dans le cas de projets collectifs, il peut s’agir de la construction ou rénovation de hangars et d'ateliers pour le stockage et l'entretien du matériel de CUMA, du financement d’aires collectives de compostage ou encore du développement de réseaux d'irrigation collectifs économes en eau ou de création d'ouvrages de stockage collectifs[1].
Dans le cas de projets individuels, il existe des bonifications du financement public, proportionnelles au montant versé. Celui-ci peut être rehaussé si le projet est par exemple considéré comme « générateur de valeur ajoutée et d’emploi ». Parmi ces bonifications, on retient tout particulièrement la bonification « projet agro-écologique » associée à la Dotation Jeunes Agriculteurs (DJA) (au moins 10% du montant versé qui est en moyenne de 31 000€). Elle reconnait l’intégration dans un projet collectif porté par un Groupement d’Intérêt Economique et Environnemental (GIEE).
Les GIEE peuvent bénéficier de soutiens à l’investissement en tant que collectif et peuvent aussi être un levier pour les projets individuels d’installation. La reconnaissance d’un collectif existant[2] comme GIEE offre un lieu d’échanges pour les agriculteurs, et surtout accélère le développement de projet avec un accompagnement technique. Leur rôle de facilitateur de la transition agro-écologique est reconnu en aidant les exploitants qui souhaitent s’y intégrer, mais qui ignorent comment (ASP, 2017). Le rapport Guillou (2013) qui présente des propositions pour le projet agro-écologique français indique qu’il est important que des dispositifs d’accompagnement à la transition ciblent préférentiellement des démarches collectives reconnues dans le cadre de GIEE. Les GIEE souffrent cependant de l’absence de financement pour l’émergence et la création du collectif ainsi que d’une reconnaissance insuffisante par les banques et les consommateurs (ASP, 2017 ; Guillou et al., 2013).
Mutualisation du travail
Dans le même ordre d’idées, le second pilier souhaite valoriser les groupements d’employeurs existants[3].
Ceux-ci peuvent être des bénéficiaires de soutiens : dans l’ancienne Région Midi-Pyrénées par exemple, il existe une mesure d’aide au pastoralisme collectif au titre de la conduite de troupeaux. Ils peuvent aussi constituer un critère de sélection pour favoriser un projet: une exploitation agricole voulant par exemple développer des actions de démonstration ou d’information ou ayant des projets d’investissements aura plus de chances d’obtenir des financements si elle adhère à un groupement d’employeurs. Enfin, l’adhésion à un groupement d’employeurs peut augmenter le montant d’aide touché, c’est par exemple le cas de la DJA (au moins 10% du montant versé).
Les groupements d’employeurs offrent l’opportunité de réorganiser le temps de travail (limiter la surcharge, créer de nouveaux ateliers type transformation par exemple) et offre de la stabilité aux employeurs et aux salariés. Ils s’inscrivent donc dans les objectifs de nombreux candidats à l’installation, soit en tant que recruteurs pour favoriser un équilibre entre vie personnelle et professionnelle, soit en tant qu’employés pour se former à la pratique en vue d’une installation. Ils restent cependant encore marginaux dans le paysage agricole national : la MSA en comptabilisait moins de 4 000 en 2015.
Le statut de GAEC (Groupement Agricole d’Exploitation en Commun) va plus loin dans la mutualisation du travail car les exploitants deviennent associés et partagent une même exploitation agricole. Ce statut est pertinent pour une transmission progressive via un GAEC familial mais aussi dans le cas d’installation collective en GAEC entre tiers. L’exemple médiatisé de l’installation de 10 jeunes agronomes dans la ferme collective de la Tournerie illustre les avantages de ce statut[4] : ils bénéficient d’aides de la PAC pour le développement de l’exploitation, et chacun a bénéficié d’une DJA individuellement.
Plus largement, le statut GAEC est le seul statut reconnu en France pour bénéficier de la transparence des aides. Dans ce cas, les aides sont attribuées en prenant en compte chaque associé comme on le fait pour un agriculteur individuel au regard du capital social détenu. Cela concerne le paiement redistributif aux 52 premiers hectares (1er pilier), les aides couplées (1er pilier) et l’Indemnité Compensatoire de Handicap Naturel (2ème pilier). La transparence des GAEC incite fortement au regroupement d’exploitants sous ce statut et est un levier intéressant pour l’installation collective.
Mutualisation des terres
A l’échelle de l’exploitation agricole, le dernier facteur de production mutualisable est le foncier. En France, il y a peu de soutiens de la PAC qui incitent à multiplier les usages et les usagers sur une même parcelle (type pâturage des vignes par exemple), à l’exception de la mesure systèmes herbagers et/ou pastoraux collectifs. Cette mesure agro-environnementale promeut des systèmes de production qui valorisent et renouvellent les qualités agroécologiques sur des surfaces-cibles déjà mutualisées et gérées par des entités collectives existantes (groupements pastoraux, association foncière pastorale,…).
Dans le cas du foncier, l’approche collective s’inscrit plutôt dans l’adhésion d’un large nombre d’agriculteurs à des pratiques bénéfiques pour l’environnement sur un même territoire pour assurer un bénéfice environnemental. Certains Etats-membres comme les Pays-Bas ont profité de l’éligibilité de groupements pour la mise en œuvre des mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) et ont créé des coopératives environnementales (Franks et Gloin, 2007). En France, cette opportunité n’a pas encore été largement saisie, même si les travaux de Kuhfuss et al., (2016) montrent que des viticulteurs enquêtés dans le sud de la France expriment une préférence forte pour des mesures incluant une dimension collective. Ce dernier point soulève l’intérêt des dynamiques collectives à l’échelle des territoires.
Mutualisation à l’échelle du territoire
Le programme LEADER (Liaison entre actions de développement de l’économie rurale) a été créé dans les années 90 et au fil des années a montré sa pertinence pour les territoires ruraux. Aujourd’hui, intégré dans le second pilier de la PAC, LEADER couvre 80% du territoire français.
De manière concrète, l’Union européenne confie aux acteurs locaux regroupés dans un GAL (Groupe d’Action Locale) une enveloppe pour cofinancer des projets publics ou privés. Les structures porteuses sur la période de programmation 2014-2020 sont principalement des syndicats mixtes (pays, parcs naturels régionaux par exemple), des EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) et des associations (Extracité et al., 2020). Les projets soutenus concernent le développement rural au sens large : agir sur l’isolement en milieu rural, faciliter l’accès à l’emploi, développer le numérique, développer le tourisme. Certains projets sont plus axés sur l’agriculture : transformer et diversifier les produits alimentaires de montagne dans le cadre de micro-filières, commercialiser les produits en circuits-courts par exemple.
LEADER permet le rapprochement d’acteurs du territoire et l’élaboration d’une stratégie de développement local partagée. Pour Franks et Gloin (2007) et WBAE (2019) les capacités de coordination de LEADER pourraient d’ailleurs être davantage utilisées pour impliquer de nombreux agriculteurs dans des collectifs offrant un potentiel pour accroître l'efficacité de certaines mesures agroenvironnementales et climatiques. Cela pourrait passer par exemple par de la concertation sur l’adaptation des exigences des cahiers de charges des mesures au territoire.
En plus de LEADER, le second pilier de la PAC dans le cadre du Partenariat européen d’innovation (PEI) accompagne des projets de coopération économique et technique innovants.
Ces projets doivent impliquer des acteurs du territoire comme les chambres d’agriculture, interprofessions agricoles, les parcs naturels régionaux, les collectivités territoriales, les associations type CIVAM, groupements d’agriculteurs biologiques et les instituts de recherche et d’expérimentation. Ceux-ci s’organisent en Groupe Opérationnel (GO) : un GO est un collectif d’acteurs à l’échelle locale réfléchissant autour d’une problématique concrète de développement et élaborant un projet pour y répondre.
En France en juillet 2020, on comptabilise près de 250 projets collectifs financés par cette mesure[5]. Parmi eux, on peut citer des projets expérimentaux comme la sélection participative de variétés paysannes, des tests de produits de lutte contre le campagnol terrestre ou encore des tests de mélanges multi-espèces pour améliorer la conduite de troupeaux. Il existe également des projets de création et développement de circuits-courts et/ou de marchés locaux, des projets de relocalisation ou de création de filières locales ainsi que des projets collectifs de méthanisation. Pour les réseaux CIVAM, TRAME[6] et la FNCUMA (2020), il est nécessaire que la PAC reconnaisse davantage ce droit à l’expérimentation collective.
En conclusion, la PAC est encore assez peu tournée vers le soutien des dynamiques collectives. Les principaux leviers de soutien identifiés se trouvent dans le second pilier de la PAC, or celui-ci ne représente que 20% du budget de la PAC. Le PCAE et la DJA occupent à elles seules et pour tous les projets, individuels comme collectifs, près de 25% du budget du second pilier contre 6% pour LEADER. Ces mesures d’investissements dans du capital physique offrent des opportunités de développement de projets collectifs en revalorisant les financements et en prévoyant des soutiens spécifiques aux investissements collectifs. Cependant ces opportunités pourraient être davantage mobilisées. Par exemple, en Languedoc-Roussillon en 2016, 22 projets hydrauliques collectifs ont été soutenus ou encore, 12 projets GIEE pour un montant qui représente 0.6% des dépenses engagées.
Perspectives et recommandations
Le pacte vert porté par la Commission européenne depuis la nomination d’Ursula von der Leyen vise à faire de l’Union européenne un leader mondial sur la neutralité carbone. Le pacte vert comprend un ensemble de stratégies dont celle de la ferme à la fourchette. Les objectifs ciblés par cette stratégie sont particulièrement exigeants en termes de réduction de l’utilisation de pesticides chimiques, de réduction des pertes de nutriments et du recours aux engrais, de réduction des ventes d’antimicrobiens et de développement de l’agriculture biologique. La transition agroécologique fait partie intégrante de cette stratégie.
Les Etats-membres bénéficieront d’importantes marges de manœuvre dans la poursuite de ces objectifs recommandés. En effet, ces derniers seront en charge pour la PAC 2023-2027 de leur plan stratégique national couvrant à la fois le premier et le second pilier. Ils auront l’opportunité de construire une politique agricole cohérente, adaptée à leur territoire et pourront s’ils le souhaitent, offrir plus de place aux collectifs agricoles pour favoriser la transition agroécologique.
Le nouveau dispositif des éco-régimes (1er pilier) pourrait offrir l’opportunité de soutenir davantage les collaborations « simplifiées » entre agriculteurs. En effet, aujourd’hui les collectifs soutenus sont des collectifs formalisés type GIEE, Cuma, groupements d’employeurs et à part pour LEADER, la PAC ne soutient pas la création de collectifs mais valorisent leur existence.
Les éco-régimes rassembleront un ensemble de pratiques volontaires pour les agriculteurs. La liste de ces pratiques sera à la charge des Etats-membres. Pour les aider dans leurs choix, la Commission européenne a diffusé en janvier 2021, une liste de pratiques pouvant être considérées dans les éco-régimes. Dans cette liste, on trouve l’agroforesterie, l’intégration de légumineuses dans les rotations ou encore, la couverture entre les rangées d’arbres sur les cultures permanentes. Cette pratique pourrait inciter au pâturage inter-rang et apparaît pertinente du point de vue agroécologique.
Les aides couplées pourraient également davantage inciter à des collaborations « simplifiées ». Depuis 2014, elles ont été réorientées vers l’élevage et aujourd’hui une partie de ces aides visent à l’autonomie fourragère (aide à la production de légumineuses fourragères pour les éleveurs, aide à la production de semences de légumineuses fourragères, aide à la production de semences de graminées). Dans le cas de l’aide couplée aux légumineuses fourragères par exemple, il est possible de contractualiser avec un éleveur à qui fournir la production récoltée et ainsi diversifier les sources d’aliments, développer l’interconnaissance et le potentiel d’interaction culture - élevage.
Parmi les réflexions pour la PAC post-2020, on peut s’arrêter sur la proposition de contrats de transition agroécologique et alimentaire de territoire portée par CIVAM, TRAME et la FN CUMA (2020). Dans cette proposition, le collectif pourrait intégrer des non-agriculteurs afin de privilégier les dynamiques territoriales. Ce collectif choisirait à partir du cadre national/régional les mesures types du contrat. Le contrat engagerait un agriculteur membre d‘un collectif (ou le collectif) et comprendrait des mesures de changement de systèmes, des soutiens à l’investissement, et des aides à l’accompagnement. Cette proposition est proche du Contrat Territorial d’Exploitation (CTE) collectif qui a existé de 1999 à 2002. Dans le cas du CTE, le contrat était individuel et devait intégrer une dimension environnementale (essentiellement sur les MAE), une dimension économique et sociale (investissement pour améliorer les conditions de travail).
Les évaluations du CTE collectif permettent d’éclairer la proposition du réseau CIVAM, TRAME et Cuma. Elles mettent en avant des réussites comme le développement de projets à l’échelle de communes, bassins versants, de pays par exemple (Rémy, 2003). Elles montrent cependant aussi que l’intégration d’acteurs autres que les agriculteurs pour privilégier les dynamiques territoriales et notamment le développement de filières de territoire peut être risquée. C’est bien souvent dans le cadre de filières, coopératives et groupements de producteurs que le CTE collectif s’est développé (Urbano et Vollet, 2005). Cochet et Devienne (2002) parlent d’un CTE « produit » plutôt que d’un CTE collectif, « instrumentalisé en tout ou partie par les organismes collecteurs et sans rapport avec un territoire particulier ». Il ne s’agissait plus alors d’une coopération entre agriculteurs, mais de concertations multi-acteurs. « Cette nouveauté inquiétait, dans un monde rural où le poids des agriculteurs diminue sans cesse. La peur d’une « mise sous tutelle » était très clairement présente » (Léger et al., 2006).
Les évaluations des CTE collectifs concluent également sur la nécessité de prendre du temps pour l’appropriation par les acteurs de la démarche collective et pour une construction administrative solide (Urbano et Vollet, 2005 ; Rémy, 2003).
Les politiques publiques qui promeuvent les actions collectives doivent prendre en considération le stade de conception des mesures, contrats ou projets : prise de contact, rencontres, familiarisation entre des acteurs qui ont des cultures et des représentations éloignées les unes des autres (Rémy, 2003).
Dans le cas de LEADER, il existe un soutien à la mise en réseau des acteurs. Cette mesure dite « d’ingénierie territoriale » a montré son importance (Extracité et al., 2020) face aux coûts de transaction élevés liés à la mise en place d’un collectif.
Enfin, de nouveaux dispositifs pourraient être envisagés sur la base d’obligations de résultats, à partir d’indicateurs inspirés de l’évaluation multicritère de systèmes aux échelles exploitation et territoire. Ce format permettrait à des collectifs agricoles de bénéficier d’une taille critique et d’un rayon d’action permettant d’organiser les pratiques et l’usage des parcelles en optimisant les pratiques en fonction des potentiels agronomiques, et en favorisant une gestion équilibrée propice à la reproduction de la fertilité des sols et à la préservation des écosystèmes. Des indicateurs ont notamment été proposés pour évaluer des scénarios d’intégration culture - élevage à l’échelle territoire, ce qui permet de concevoir les complémentarités au-delà des limites des exploitations (Moraine et al., 2016), mais aussi pour la préservation de la qualité de l’eau sur un bassin versant (Ravier et al., 2015). Parmi ces indicateurs, on retrouve des mesures d’indice de fréquence de traitement (IFT) à l’échelle des systèmes de culture, de volumes d’eau demandée pour l’irrigation, de quantité moyenne d’azote minéral ou organique importé. Ces approches d’évaluation issues de démarche de conception en agronomie système pourraient être remobilisées pour évaluer et soutenir à hauteur des performances des collectifs agricoles proposant des modèles innovants d’agroécologie.
Conclusion
La transition agroécologique aujourd’hui appelée par de nombreux acteurs doit s’inventer et s’adapter selon la diversité des modèles agricoles qui coexistent sur les territoires (Plumecoq et al., 2018). Les leviers collectifs identifiés illustrent une diversité de pratiques de complémentarité entre ateliers de production, dans le travail et l’équipement, impliquant des associés d’une même exploitation, différentes exploitations voire d’autres acteurs du territoire. Ces formes de mutualisation et d’action collective, qui s’organisent autour de principes agronomiques de diversité et de complémentarités entre productions, semblent pouvoir répondre aux enjeux de transition, en proposant des manières de changer dès demain les systèmes existants, mais aussi des modèles en rupture dont certains existent mais d’autres sont à inventer.
Dans ces transitions, nous soulignons le rôle de déclencheur de la dynamique collective et/ou de soutien à une dynamique naissante/existante des politiques publiques. Elles peuvent financer l’expérimentation, le montage de projet collectif, l’animation et la diffusion des connaissances et référentiels. Elles peuvent être nécessaires y compris pour intégrer dans ces dynamiques collectives les agriculteurs les plus marginalisés. Nous avons explicité les soutiens issus de la PAC mais il existe d’autres soutiens publics comme les projets CASDAR (Compte d’affectation spéciale pour le développement agricole et rural) ou encore les crédits Ecophyto[7].
D’autres pistes innovantes peuvent être à explorer, comme la mobilisation de financements privés. Quand ils proviennent de l’exploitant ils sont gages de son engagement dans le projet, mais ils peuvent aussi provenir d’autres sources comme le financement participatif. La plateforme Miimosa permet le soutien de projets collectifs par des citoyens, ce qui questionne à la fois le modèle de financement, mais aussi l’implication active des citoyens dans l’émergence de nouveaux modèles agricoles, volet majeur de la transition au même titre que l’évolution des politiques publiques.
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