Ce texte est issu d’un entretien entre Blandine Mesnel (BM), Maîtresse de conférence en sociologie, et François Kockmann (FK), retraité et ancien directeur de la chambre d’agriculture de Saône et Loire, pour l’Association Française d’Agronomie.

FK : En 2017, vous publiez un article « Les agriculteurs face à lapaperasse », à partir d’une enquête menée dans le secteur agricole. Vous en affinez certains résultats en 2023 dans un article intitulé cette fois « Les agriculteurs et la légitimation des politiques de transition : une approche par les discours sur la paperasse ».

Question 1 : Dans votre analyse, vous constatez que la « paperasse » est liée par les agriculteurs de façon très singulière au sujet de la Politique Agricole Commune (PAC) alors qu’ils sont confrontés à de multiples réglementations par ailleurs. Quelle définition scientifique peut-on donner de la « paperasse » alors que ce terme est plus communément associé au langage commun voire familier ? Et pourquoi la PAC est-elle particulièrement concernée ?

BM : Pour saisir les tenants et les aboutissants de la complexité administrative, les chercheurs en science politique proposent de distinguer le « fardeau administratif » d’une part, de la « paperasse » d’autre part.

La notion de « fardeau administratif » (administrative burden en anglais) renvoie aux coûts concrets occasionnés par les démarches : des coûts d’apprentissage (pour s’informer et comprendre les aides et leurs conditions d’accès), de conformité (pour se mettre en règle, accomplir les démarches imposées et rassembler les justificatifs) et psychologiques (le stress, l’inconfort, le sentiment d’intrusion ressentis au contact des administrations)[1]. Lorsque l’un ou plusieurs de ces coûts sont éprouvés de façon importante par un(e) administré(e), ils peuvent constituer des barrières à l’accès à certains programmes publics et expliquer des phénomènes de non-recours à certaines aides auxquelles les individus ont pourtant droit. Concernant la PAC, il y a donc un enjeu d’égalité d’accès aux aides agricoles qui surgit derrière la répartition de ce fardeau administratif. Mes enquêtes montrent d’abord que certaines compétences individuelles protègent les agriculteurs des coûts d’apprentissage et de conformité : des compétences scolaires (écriture, lecture), relationnelles (la capacité à se faire entourer et aider), mais aussi informatiques et numériques en contexte de dématérialisation des dossiers. Il y a ensuite un certain « goût des papiers » qui entre en jeu pour expliquer la répartition inégale des coûts psychologiques d’un agriculteur à l’autre. Il est lié au parcours de chaque exploitant et aux raisons pour lesquelles il s’est engagé dans ce métier. Par exemple, la plupart des exploitants qui ont une expérience préalable du salariat acceptent plus facilement de penser le travail administratif comme constituant une part « normale » de leur métier d’agriculteur. Au contraire, les individus qui héritent directement d’une exploitation familiale ressentent souvent des coûts psychologiques plus importants, car ils développent le sentiment d’être moins libres et davantage accaparés par le travail administratif que la génération précédente. C’est également le cas de certains exploitants « non issus du milieu agricole » ou « néo-paysans », lorsqu’ils embrassent des projets d’installation précisément pour quitter une vie « de bureau » et ne s’attendaient pas à continuer de passer autant de temps « dans les papiers » une fois agriculteurs. Le problème de la complexité administrative ne se résume donc pas qu’à une question de formation et de compétences administratives objectives, il dépend aussi de la disposition à accepter le travail administratif comme constituant une part « normale » du travail agricole.

A un niveau plus collectif, le type d’exploitation agricole compte aussi pour expliquer les différences d’exposition aux coûts d’apprentissage et de conformité. Plus les activités sont diversifiées (polyculture, polyélevage) et plus ces coûts augmentent car le nombre d’aides différentes perçues, et donc de cahiers des charges à respecter, est plus important sans pour autant que le montant global des aides ne soit plus conséquent. Il s’agit enfin de savoir si les agriculteurs peuvent s’appuyer sur une aide extérieure pour prendre en charge ces coûts, et à quel prix. En France, des services d’accompagnement administratif ou « services PAC » existent. Cependant avoir recours à ces services peut là encore susciter un coût psychologique important, lié au sentiment de dévalorisation et de perte de compétence professionnelle, dans un contexte français où le « bon » agriculteur reste associé à l’image d’un chef d’entreprise autonome et indépendant, y compris sur le plan administratif[2].

La notion de « paperasse » (red tape en anglais) renvoie à tout autre chose. Elle concerne la dénonciation d’une situation où des « directives, procédures, formulaires et interventions gouvernementales [sont] perçues comme excessives, compliquées ou inutiles au regard des décisions prises ou de la mise en œuvre de décisions »[3]. Un agriculteur ou un groupe d’agriculteurs peut donc estimer qu’une norme ou démarche administrative est peu coûteuse (au sens où il lui est facile de s’y conformer), tout en la dénonçant sévèrement comme relevant d’une paperasse. C’est ici que se donne à voir la spécificité de la PAC par rapport à d’autres démarches administratives. Celles provenant des instituts techniques, des acheteurs de produits agricoles ou de l’administration comptable et fiscale sont moins questionnées, leur légitimité est généralement mieux comprise et acceptée :

« Bon le contrôle laitier ou la comptabilité, ça me concerne moi directement donc c’est important, ça m’intéresse. Mais ça là, la PAC, on voit le tampon de l’État, c’est extérieur, c’est pas intéressant. C’est des papiers officiels et c’est tout, c’est pas terrible. » Entretien n° 131, agriculteur en polyculture-élevage (bovin lait), agriculture biologique.

On le voit dans cet extrait : les démarches PAC sont plus facilement renvoyées que d’autres à l’ «  extérieur » du métier d’agriculteur. Les témoignages récoltés montrent plus généralement que les normes et les démarches qui sont les plus souvent renvoyées à de la paperasse sont celles qui apparaissent trop contradictoires avec les autres contraintes du métier (la météo, l’irrégularité du rythme de travail), également celles qui ne parviennent pas à démontrer la contribution de l’activité agricole à l’intérêt général[4].

Finalement, la distinction entre le fardeau administratif et la paperasse est particulièrement enrichissante car elle met en évidence des conséquences matérielles mais aussi symboliques et politiques de la bureaucratisation. Elle enrichit aussi notablement le débat concernant les raisons pour lesquelles il faudrait simplifier les politiques agricoles, et les moyens variés - voire parfois contradictoires - d’y parvenir.

Question 2 : Vous datez à 1992 la bureaucratisation de la PAC : quels en sont les traits marquants et quel impact a la prise en considération progressive de l’environnement ?

BM : 1992 constitue un tournant dans l’histoire de la PAC : c’est l’année de la fameuse réforme dite « MacSharry », du nom du commissaire à l’agriculture de l’époque. Jusqu’à cette date, la PAC reposait principalement sur un soutien indirect des prix d’achat payés aux producteurs. Ces prix artificiellement élevés, obtenus grâce à une intervention directe de l’UE sur les marchés, rendaient les aides largement invisibles aux yeux des agriculteurs. La réforme de 1992 remplace ces « prix d’intervention » par des aides à l’hectare et à la tête de bétail, assorties de premiers programmes d’aides environnementales.  Du point de vue des agriculteurs, le changement opéré à partir de 1992 est finalement économique, mais aussi et surtout politique et administratif. Auparavant invisibles et difficilement évaluées, les aides deviennent plus transparentes car directement versées sur les comptes en banque des agriculteurs. Un lien administratif et financier direct s’instaure entre les agriculteurs et l’Union européenne, dont le point d’orgue constitue le dépôt annuel d’un dossier de demande d’aides. Ce nouvel objet, le « dossier PAC », s’étoffe au fur et à mesure des réformes suivantes, qui introduisent davantage de normes sanitaires et environnementales venant conditionner l’accès aux aides directes. En plongeant dans les archives d’une famille d’agriculteurs espagnols, on note par exemple que leur dossier PAC passe de 6 pages en 2001 à 48 pages en 2016. On bascule également d’un format papier à un format numérique.

Cette augmentation et dématérialisation du travail administratif à partir des années 2000 s’opère donc dans un contexte où la politique agricole multiplie et diversifie ses objectifs. Des critères de conditionnalité font leur apparition dans les aides directes de la PAC à partir de 2003, assortis d’un paiement vert entre 2014 et 2023 et désormais d’un éco-régime. Or la mise en œuvre et le contrôle de ces nouveaux dispositifs reposent principalement sur le déploiement de la traçabilité écrite, ce qui génère du travail administratif supplémentaire : remplir des carnets de plaine et des registres d’élevage, rédiger des plans de fertilisation, signaler des éléments du paysage et des surfaces d’intérêt écologique sur des cartographies satellites, etc.

FK : En 2022, dans un nouvel article, vous comparez la mise en pratique des mesures de verdissement de la PAC entre la France et l’Espagne, toujours en référence à des travaux d’enquête de terrain. 

Question 3 : L’accompagnement des agriculteurs par les structures professionnelles face au « fardeau administratif de la PAC » diffère sensiblement entre les deux pays : quels en sont les traits marquants ?  

BM : La comparaison France-Espagne est importante car elle montre que malgré les prescriptions précises faites par la Commission européenne aux Etats membres en matière de gestion et de contrôle des aides[5], plusieurs voies nationales de mise en œuvre de la PAC existent avec des conséquences différentes sur la complexité administrative ressentie par les agriculteurs.

Une différence majeure réside dans les « services PAC » proposés pour accompagner les agriculteurs dans leurs démarches. En France, les chambres d’agriculture, les centres de gestion comptable (notamment Cerfrance) et les syndicats développent une offre d’accompagnement variable sur le territoire, plus ou moins formelle et facturée la plupart du temps quelques centaines d’euros. Cette offre privée de « services PAC » est souvent développée à reculons. Le retour sur investissement n’est pas assuré pour les chambres et les centres de gestion, compte tenu du rapport défavorable entre l’intérêt de la tâche, le temps passé et le risque élevé d’erreur. De même, les syndicats y voient un « échec » au regard de l’idéal d’autonomie des agriculteurs. Pendant la période de dépôt des dossiers PAC, les services agricoles des Directions départementales des territoires (DDT) proposent de leur côté un accompagnement public variable selon les départements, allant de la réponse aux appels téléphoniques reçus sur un numéro vert du ministère, à un accueil et accompagnement informatique complet de tous les usagers demandeurs dans les départements les plus impliqués. Mais globalement, la tendance est plutôt à la réduction de ces missions d’accueil et d’orientation du public, au profit d’un recentrage des équipes sur les missions d’instruction et de contrôle des dossiers.

Par contraste, en Espagne les « services PAC » se veulent plus inclusifs. Le syndicalisme agricole qui s’est développé après la dictature franquiste est engagé plus fortement qu’en France dans l’accompagnement administratif et fiscal de ses adhérents, notamment dans la gestion du système national d’assurances récoltes subventionnées. En complément, du fait d’une concurrence forte dans les années 1990 pour capter la clientèle agricole des espaces ruraux, les banques ont rapidement offert une prise en charge gratuite des démarches pour attirer les fonds de la PAC. Souvent en partenariat, syndicats et établissements bancaires proposent donc depuis longtemps la prise en charge gratuite de l’intégralité des dossiers et des documents de traçabilité, aux côtés d’autres organismes habilités par l’administration (coopératives, centres de gestion, etc.). Ces services sont un moyen de fidéliser un adhérent ou un client, et ils sont soutenus par l’administration qui propose une liste officielle de partenaires administratifs privés. Quasiment tous les agriculteurs espagnols délèguent leurs démarches et leur dépendance à ces services n’est pas stigmatisante.

Question 4 : Quelles conceptions différentes du métier d’agriculteur entre les deux pays expliquent les stratégies respectives d’accompagnement ? quelles en sont les conséquences ?  

BM : Ce développement de deux modèles quasiment opposés de « services PAC » en France et en Espagne se rattache en effet à des conceptions différentes de ce que doit être un « bon agriculteur », ancrées dans chaque histoire nationale. En France on valorise historiquement la figure du chef d’exploitation agricole, autonome dans ses choix et pratiques professionnelles, y compris administratives : le « bon » agriculteur est celui qui sait idéalement remplir ses papiers de manière autonome.

Un sentiment de déclassement professionnel se diffuse alors chez celles et ceux qui s’inscrivent dans une dépendance administrative croissante aux centres de gestion, syndicats, chambres d’agriculture. Les entretiens montrent que le recours à ces services est vécu comme un aveu d’incompétence. C’est pour cela que les ressources scolaires et informatiques restent des attributs indispensables et continuent de constituer un critère d’excellence professionnelle, de hiérarchisation entre les exploitants, et de reconnaissance.

Question 5 : Les modalités de prise en compte de la biodiversité retenues pas la PAC sont rapidement contestées par les agriculteurs et leurs responsables qui opposent aux normes liées aux instruments verts le « bon sens paysan ». Quels résultats en définitive au niveau de l’appropriation des enjeux et de la préservation de la biodiversité ?

BM : Dans les configurations exposées précédemment, peu importe qui prend en charge le travail administratif des agriculteurs, la familiarisation avec la préservation de la biodiversité passe toujours au second plan. L’objectif poursuivi par tous les acteurs est d’éviter les sanctions financières en cas de contrôle, donc de sécuriser la conformité de ce qui sera contrôlé en priorité : des documents de traçabilité papier ou numériques, des indicateurs standardisés (un ratio de 5% de surfaces d’intérêt écologique, une largeur minimale de haie, une date de semis d’un couvert intermédiaire, etc.). Dans les services administratifs comme dans les organisations professionnelles, nombre d’ingénieurs regrettent ainsi de jouer un rôle de « passeurs de papiers » en lieu et place de la sensibilisation et l’accompagnement agronomique des exploitations. Faute de temps, faute de demande aussi de la part de clients ou d’administrés en quête d’une sécurité administrative et financière, leur travail se résume à transmettre les « règles du jeu » mais pas leur sens en matière de protection de la biodiversité, ni les changements de pratiques qui permettraient de s’y conformer sans avoir le sentiment de les subir. Du côté des agriculteurs, l’impression de participer à une « mascarade » bureaucratique émerge quand ce qui est consigné dans les dossiers et logiciels ne correspond pas toujours à la réalité des actions et des besoins de préservation de la biodiversité. Dans ce contexte, la PAC et sa paperasse peinent à convaincre que c’est par les normes standardisées et la traçabilité écrite que pourra s’opérer l’appropriation positive et durable de l’objectif de préservation de la biodiversité dans les mondes agricoles.

FK :  En conclusion, en référence à vos différents travaux, objets au demeurant d’une thèse, mais aussi au regard de la crise récente, quelles recommandations feriez-vous à l’intention des décideurs nationaux pour élaborer une politique publique pertinente relative à la prise en compte de la biodiversité en agriculture et quels conseils pour un accompagnement local qui soit satisfaisant ?   

BM : L’actualité récente suggère que la « simplification » est une condition nécessaire à l’adhésion des mondes agricoles aux politiques agricoles et environnementales. Il faudrait pour autant que les décisions adoptées reconnaissent la diversité des moyens de « simplifier » et ne se cantonnent pas au seul horizon d’alléger des normes en les supprimant[6]. Il peut s’agir d’améliorer la lisibilité et la stabilité des cadres réglementaires, ce qui est demandé par exemple pour rétablir de la sérénité par rapport à certains investissements sur les exploitations. Ou encore de développer de nouvelles modalités de gouvernement des pratiques agricoles fondées sur l’engagement réciproque et la confiance, via des outils de contractualisation, par exemple. On pourrait enfin imaginer des manières de contrôler plus efficaces et mieux ressenties, qui ne reposeraient pas principalement sur la traçabilité écrite ou sur la transformation de l’agriculteur en producteur de données sur lui-même. Réfléchir à l’allègement et l’adaptation des normes implique donc de repenser le rapport à l’État, tel qu’il s’organise à travers la mise en œuvre des normes.

Dans la continuité de mes propos précédents sur l’Espagne, une autre question gagnerait à être tranchée en France : l’avenir souhaité repose-t-il sur une montée en compétences administratives et gestionnaires de l’ensemble des agriculteurs, liée notamment à des réformes de la formation agricole et des politiques d’installation en agriculture au service de cet objectif ? Ou bien s’agit-il d’organiser et de « normaliser » la délégation du travail administratif à des prestataires, pour qu’il cesse d’être vécu comme trop coûteux ou stigmatisant ? Actuellement, c’est l’ambiguïté sur ce point qui crée des coûts psychologiques importants pour des catégories variées d’agriculteurs.

Tout travail de réorganisation des médiations administratives ne pourra cependant pas mettre fin à la perception par les mondes agricoles d’une « paperasse » injuste ou illégitime. Même en Espagne, les trois principaux syndicats agricoles ont annoncé en janvier dernier rejoindre le mouvement européen, notamment « en raison des conditions difficiles et de la bureaucratie étouffante générées par les réglementations européennes ». En effet les conseillers privés, lorsqu’ils prennent en charge les dossiers, agissent dans une logique de rentabilité, mais aussi de satisfaction de leur clientèle, et non pour promouvoir l’action publique ou le travail administratif. « On n’est pas là pour vendre la politique », résume l’un d’eux. Il importe en revanche de sécuriser l’exploitant, d’assurer la conformité de son dossier et de prévenir l’application de sanctions en cas de contrôle. Les services proposés ont alors pour effet de renforcer l’influence des organisations professionnelles, mais ils ne contribuent pas à sensibiliser les agriculteurs au tournant environnemental de la PAC. C’est ce qui explique que les mobilisations espagnoles des derniers mois aient aussi consisté à se positionner contre la paperasse, même si les démarches y posent moins de difficultés concrètes pour les exploitants.

Ici, c’est plutôt une reprise en main par l’Etat de sa capacité à socialiser les agriculteurs au sens des normes et des démarches, qui constitue une voie possible de simplification. Or en réduisant les moyens de son administration de terrain, le ministère de l’Agriculture comme l’UE se privent de l’opportunité de convaincre directement leurs usagers de la légitimité des politiques menées. De ce point de vue, redynamiser les guichets agricoles de proximité, donner les moyens aux agents d’être présents sur le territoire (réunions d’information, contrôles et instructions sur place, etc.) et de recevoir du public, ouvrent des voies de simplification prometteuses. Le projet récent de créer des « guichets uniques » pour le gouvernement des haies peut aussi s’inscrire dans cette perspective.

Il semble enfin nécessaire de veiller à ce que les coûts des démarches, ou les socialisations politiques négatives qu’elles occasionnent, ne constituent pas un obstacle supplémentaire à la capacité de projection dans l’avenir de la profession[7]. À cet égard, la stabilisation des normes agricoles reste un enjeu de simplification trop souvent négligé, à l’heure où de plus en plus d’exploitants doivent investir et s’engager dans des projets entrepreneuriaux nouveaux, dans le domaine de l’énergie, par exemple[8], pour assurer la pérennité économique de leur exploitation ou sa résilience face au changement climatique. Dans ce contexte, plus que de revenir sur des exigences décidées il y a moins de deux ans – comme dans le cas des règles de conditionnalité de la PAC 2023-2027 – ou de « mettre en pause » des cadres normatifs – comme récemment le plan Ecophyto III –, on peut se demander si des normes exigeantes, mais dont la longévité est garantie dans le temps, ne seraient pas plus acceptables pour une partie au moins des agriculteurs. Comme nous l’avons déjà signalé, une clarification des compétences administratives exigibles des agriculteurs, suivie d’une mise en cohérence des formations agricoles et des services d’accompagnement administratif avec ces exigences, pourrait également contribuer à améliorer cette capacité de projection dans l’avenir.