Les projets alimentaires territoriaux : vers plus de résilience et de durabilité des systèmes alimentaires ?
Margaux Alarcon*, Nathalie Corade**, Marie Lemarié-Boutry**
*Bordeaux Sciences Agro/INRAE ETTIS 1456
*Maîtresse de conférences en sciences sociales
**Maîtresse de conférences en économie
Résumé
Les Projets Alimentaires de territoires (PAT) définis dans la loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt de 2014, portent en eux une promesse de résilience et de durabilité des systèmes alimentaires au travers de la reterritorialisation de l’agriculture et de l’alimentation. Nous interrogeons cette promesse au travers de l’étude de 25 PAT de Nouvelle-Aquitaine. L’étude repose sur une analyse des documents des PAT (diagnostics, plans d’actions…), d’entretiens auprès des 25 chargés de mission PAT à partir de grilles de lecture de la résilience et de la durabilité issues de la littérature. Le travail montre que si les PAT activent des leviers de résilience et de durabilité des systèmes alimentaires, leurs ambitions restent limitées en raison particulièrement d’une tendance à la sectorisation des problématiques et des compétences et d’une gouvernance alimentaire limitée.
Mots clé : Projets alimentaires territoriaux, Nouvelle Aquitaine, Résilience, durabilité, systèmes alimentaires.
Abstract
The territorial food projects : towards more résilience and sustainability of food systems ? The territorial food projets (TFP) included in the french law on the future of agriculture, food and forestry (LOAAF) in 2014, hold the promise of resilience and sustainability for food systems through the reterritorialization of agriculture and food. We examine this promise through a study of 25 TFPs in the region of New Aquitaine. The study is based on an analysis of documents (territorial diagnostics of Agricultural and food , action plans, etc.) and interviews with mission managers of the 25 TFP, using resilience and sustainability reading grids drawn from the literature. The results show that, while the TFPs activate levers for the resilience and sustainability of food systems, their ambitions remain limited, due in particular to a tendency towards the sectorization of issues and skills, and to limited food governance.
Introduction
Après les émeutes de la faim en 2008, la crise Covid, et plus récemment la guerre en Ukraine, ont révélé la fragilité de systèmes alimentaires, un système alimentaire se définissant comme « la manière dont les hommes s'organisent, dans l'espace et dans le temps, pour obtenir et consommer leur nourriture » (Malassis, 1994). La Food and agriculture organisation (FAO) montre qu’encore aujourd’hui entre 702 et 828 millions de personnes souffrent de la faim dans le monde[1] et que la situation perdurera encore en 2030. A ce constat de la FAO s’ajoute celui du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) (HLPE, 2014) pour lesquels non seulement la sécurité alimentaire et nutritionnelle dans le monde est non durable mais en plus le changement climatique la fragilise. En effet la sécurité alimentaire définie comme « la situation dans laquelle tous les êtres humains ont, à tout moment, un accès physique et économique à une nourriture suffisante, saine et nutritive leur permettant de satisfaire leurs besoins énergétiques et leurs préférences alimentaires pour mener une vie saine et active » (FAO 1996), n’est assurée ni à l’échelle mondiale, ni à des échelles nationales et locales (Bricas et al., 2021). Par ailleurs les systèmes alimentaires, sont affectés par un ensemble de crises (environnementales, sanitaires, conflits) qui menacent leur capacité à maintenir de façon stable leur fonction de fourniture d’alimentation dans le temps (Hawkes et al. 2022 ; Läderach et al. 2021) c’est-à-dire leur résilience.
Face à ces alertes, nombreuses sont les initiatives qui se veulent force de propositions de changement pour rendre les systèmes alimentaires plus durables et plus résilients. Parmi ces propositions, vient celle de la reterritorialisation des systèmes alimentaires. Le numéro spécial de la revue d’Agronomie, Environnement & Sociétés de décembre 2022, intitulé « être agronome dans un contexte de transition » revient notamment sur les implications d’une reterritorialisation alimentaire sur les missions et le métier d’agronome (Capitaine et Loudiyi, 2022). En 2020, la revue concluait déjà en appelant à une approche systémique des enjeux agricoles et alimentaire et à un renouvellement des méthodes et des outils mobilisés par les agronomes pour un accompagnement de proximité, permettant d’éviter le « clé en main » (Messéan et al., 2020). Parce que la reterritorialisation questionne la réorganisation des acteurs et des espaces, induite par l’intégration des enjeux de transition dans des actions individuelles, collectives et publiques (Capitaine et Loudiyi, 2022), les projets alimentaires territoriaux sont dès lors une de ces arènes où l’agronome peut être amené à exercer ses compétences (Le Gal et al., 2020 ; Cornu et al., 2020).
Les PAT ont été institués en France en 2014 avec leur inscription dans la Loi d’avenir de l’agriculture, de l’alimentation et de la forêt. Au nombre de 440 aujourd’hui, les PAT sont définis comme des projets « élaborés de manière concertée avec l’ensemble des acteurs d’un territoire et répondant à l’objectif de structuration de l’économie agricole et de mise en œuvre d’un système alimentaire territorial »[2].
En d’autres termes, les PAT visent à reterritorialiser l’agriculture et l’alimentation et sont à ce titre reconnus comme un des deux leviers par le programme national de l’alimentation (PNA)[3].
Toutefois les objectifs de cette reterritorialisation voulue ne sont pas explicitement définis dans la loi,. Hypothèse peut-être faite que ces projets constituent des leviers à une plus grande résilience et durabilité des systèmes alimentaires locaux. D’ailleurs, le ministère note[4] que ces projets ont fait leur preuve en termes de contribution à la résilience alimentaire des territoires durant la crise COVID. Mais finalement qu’en est-il de leur visée en termes de résilience et de durabilité ?
Les PAT ont-ils une visée en termes de résilience et de durabilité des systèmes alimentaires, si oui en quoi ? et si non pourquoi ? Et quels enseignements peut-on tirer de leurs expériences ? Il s’agit ici moins d’analyser les actions des PAT tels que le proposent L’ADEME[5], que d’analyser en quoi dans leurs orientations ils visent une portée en termes de résilience et de durabilité.
Lire les PAT en termes de résilience et de durabilité des systèmes alimentaires : un protocole méthodologique qualitatif sur 25 PAT néo-aquitains
Depuis les années 90 se développent sur les territoires des démarches portées aussi bien par des acteurs privés de la sphère marchande (agriculteurs) ou de la société civile (associations citoyennes, de l’économie sociale et solidaire...) que pas des acteurs publics et en particulier les collectivités territoriales, les intercommunalités et les territoires de projets (PNR, PETR) (Banzo et al, 2024) qui visent à recréer des systèmes alimentaires territoriaux. Il s’agit de (re)créer des liens durables entre les acteurs de l’alimentation présents sur les territoires, permettant un accès à tous à une alimentation durable et de proximité et une consolidation de l’économie agricole et alimentaire locale (Corade, Lemarie-Boutry 2024). Parmi ces démarches, les projets alimentaires de territoire (PAT) ont été institutionnalisés par la loi d’avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt en 2014 et font l’objet d’une labellisation à deux niveaux[6].
Revendiqués par le ministère en charge de l’agriculture comme des projets qui « ont l'ambition de fédérer les différents acteurs d'un territoire autour de la question de l'alimentation, contribuant ainsi à la prise en compte des dimensions sociales, environnementales, économiques et de santé de ce territoire. », les PAT sont porteurs de promesses en termes de résilience et de durabilité des systèmes alimentaires[7]. Afin d’étudier si ces promesses s’inscrivent concrètement dans les objectifs et les plans d’action des PAT, nous déployons une méthodologie qualitative afin d’analyser la façon dont la résilience et la durabilité sont traduites à l’échelle de 25 PAT de Nouvelle-Aquitaine.
La résilience des systèmes alimentaires
Le maintien des fonctions d’un système en dépit de perturbations semble être la définition largement reconnue de la résilience à l’échelle internationale (IPCC, 2022). Depuis les travaux de Holling (Holling, 1973), le concept de résilience a été mobilisé dans la littérature scientifique non seulement pour caractériser des systèmes écologiques, mais également des socio-écosystèmes complexes variés (Adger 2006 ; Folke 2006) dont les systèmes alimentaires pour analyser leurs comportements par rapport à des perturbations. La résilience renvoie à la notion de vulnérabilité, définie comme étant le degré par lequel un système risque de subir les effets négatifs de certaines perturbations. Les perturbations peuvent être brutales (on parle alors de chocs), en prenant la forme par exemple d’événements climatiques extrêmes (tempêtes, inondations, grêle…) ou de crises sanitaires, géopolitiques et économiques, ou bien elles peuvent être tendancielles et se déployer progressivement sur le temps long, en prenant par exemple la forme de changements climatiques sur le temps long (hausse progressive moyenne des températures) (Hamilton et al., 2020).
Un ensemble de travaux a mis en évidence l’existence de différentes formes de résilience et de réponses face aux perturbations (Zurek et al. 2022). Les travaux de Tendall (Tendall et al. 2015) montrent que la résilience des systèmes alimentaires peut prendre trois formes principales : la robustesse face aux perturbations, la récupération, ou encore la réorientation. La robustesse définit la capacité d’un système à résister à une perturbation sans en être affecté. La récupération désigne quant à elle la capacité d’un système alimentaire à revenir, après perturbation, à un état de fonctionnement initial, antérieur à la perturbation. Enfin, la réorientation désigne la capacité d’un système à transformer complètement son fonctionnement en cas de perturbations. Dans la mesure où la résilience constitue précisément la capacité de réponse d’un système face aux perturbations, de nombreux travaux ont étudié les facteurs susceptibles de renforcer cette capacité (Cabell et Oelofse, 2012 ; Biggs et al., 2015).
Ces différents facteurs de résilience sont :
- La diversité qui permet la redondance des maillons assurant les fonctions essentielles du système alimentaire ;
- La cyclicité qui désigne le fait de boucler les flux de matière impliqués dans la fonction du système alimentaire ;
- L’auto-organisation est associée à la gouvernance et renvoie à la cohésion entre les acteurs du système alimentaire ;
- L’adaptation/Flexibilité qui est liée au degré d’évolution dont le système est capable ;
- La modularité qui implique que les composantes du système soient suffisamment autonomes dans leur fonctionnement pour qu’un choc affectant une composante ait une faible chance de se propager aux autres composantes du système ;
- L’acceptation du changement/ anticipation
- L’apprentissage/innovation qui permet l’émergence des innovations ;
- La connectivité qui permet une meilleure coopération.
Ainsi, à partir de ce cadre théorique sur la résilience (Zurek et al., 2022), le travail a visé à identifier si les PAT identifient les perturbations que sont susceptibles de subir les systèmes alimentaires locaux, si ils définissent des actions permettant de prévenir et/ou d’agir sur ces perturbations et pour cela si elles agissent sur des facteurs de résilience.
La durabilité des systèmes alimentaires
D'une manière générale, le concept de durabilité a été décomposé en trois piliers principaux : économique, social et environnemental. Dans le cas de la durabilité des systèmes alimentaires, il n'existe pas encore un consensus définitionnel entre la littérature scientifique et les politiques. En effet, la compréhension de cette notion peut varier, malgré les nombreux progrès réalisés en matière de définitions, d'indicateurs et de mesures (Béné et al.,2020). Plusieurs définitions ont ainsi été proposées par les scientifiques et articulent en particulier fortement la durabilité des systèmes alimentaires avec leur capacité à assurer la sécurité alimentaire. C’est ce que proposent notamment les experts du GIEC et de la FAO qui posent qu’ « un système alimentaire durable est un système qui assure la sécurité alimentaire et la nutrition pour tous de manière à ne pas compromettre les bases économiques, sociales et environnementales nécessaires pour assurer la sécurité alimentaire et la nutrition des générations futures. » (HLPE, FAO, 2023b).
Néanmoins, de nombreuses études ont montré que ces dimensions ne sont pas suffisantes pour assurer la durabilité du système alimentaire (Zurek et al., 2018 ; Béné et al., 2020 ; Jacobi et al., 2020). Certains travaux mettent en évidence l'importance de la santé et de la nutrition en tant que dimensions essentielles de la durabilité des systèmes alimentaires (Béné et al., 2020). Par ailleurs la gouvernance est également envisagée comme un élément significatif dans de nombreux travaux car étant perçue comme « un levier important pour changer ces systèmes afin qu'ils deviennent plus durables et pour atteindre ces objectifs » (Zurek et al., 2018, p. 1). Elle est par exemple mise en avant dans les évaluations de la durabilité des systèmes alimentaires par la FAO en 2014 et en 2019[8].
Analyser les ambitions des PAT en termes de durabilité des systèmes alimentaires repose alors sur l’analyse de l’existence et de la prise en compte de ces cinq dimensions : économique, social, environnemental, nutrition/santé, gouvernance, aussi bien dans les enjeux, les objectifs, et les actions posés dans ces projets.
Résilience et durabilité apparaissent finalement comme deux concepts clés pour analyser les transitions des systèmes alimentaires. S’ils sont souvent pris et étudiés comme des concepts indépendants, la littérature ne statue pour autant pas clairement sur leur articulation. En effet, selon les auteurs et les publications, résilience et durabilité peuvent être considérées comme : 1/ des concepts synonymes et utilisés de manière presque interchangeable ; 2/ deux concepts distincts sans structure hiérarchique ; 3/ ou encore comme des concepts hiérarchisés, avec soit la résilience comme composante de la durabilité, ou bien à l’inverse, la durabilité comme une composante de la résilience (Roostaie et al., 2019).
25 PAT néo-aquitains passés au filtre de la résilience et de la durabilité
Il y avait 39 PAT en Nouvelle Aquitaine en novembre 2024[9], 35 en 2023 lorsque l’étude a été conduite. Parmi ces 35 PAT, 25 d’entre eux ont été choisis pour étudier leurs ambitions en matière de résilience et de durabilité des systèmes alimentaires. Le choix a été raisonné par deux critères : la localisation avec une ambition d’avoir au moins 1 PAT par département. Tous les PAT portés par des départements ont été retenus, c’est-à-dire 4. Puis dans chaque département ont été retenus plusieurs PAT portés en général par des intercommunalités. Le choix des PAT étant motivés par la plus ou moins grande présence d’informations accessibles facilement (présence des plans d’actions, ou des stratégies sur les sites internet des porteurs, ou via des contacts déjà établis avec les porteurs).
| Nom du PAT | Localisation | Echelle |
| Grand Angoulême Charentes | Charente Charente | Intercommunalité Département |
| Ile Oléron Rochefort CARA (Royan) La Rochelle | Charente Maritime Charente Maritime Charente Maritime Charente Maritime | Intercommunalité Intercommunalité Intercommunalité Intercommunalité |
| Dordogne Corrézienne. | Corrèze | Intercommunalité |
| Creuse | Creuse | Département |
| Niort HVS Deux Sèvres | Deux Sèvres Deux Sèvres | Intercommunalité Département |
| Isle en Périgord PNR Périgord | Dordogne Dordogne/Haute Vienne | Intercommunalité Intercommunalité |
| GPV Rive Droite Montesquieu Entre Deux Mers Bordeaux Métropole BARVAL Landes Adour Chalosse Tursan Adour Landes Océanes Agen Villeneuve sur Lot Val de Garonne Grand Châtellerault Pays Basque | Gironde Gironde Gironde Gironde Gironde Landes Landes Landes Lot-et-Garonne Lot-et-Garonne Lot-et-Garonne Vienne Pyrénées-Atlantiques | Intercommunalité Intercommunalité Intercommunalité Intercommunalité Intercommunalité Département Intercommunalité Intercommunalité Intercommunalité Intercommunalité Intercommunalité Intercommunalité Intercommunalité
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Tableau 1 : liste des PAT étudiés.
Pour la résilience comme pour la durabilité, le matériau de base est constitué d’un ensemble de documents relatifs aux différents PAT étudiés (plans d’actions des PAT formalisés, documents de travail et de communication, comptes rendus de réunions…) fournis par les chargés de mission des PAT ou récupérés sur les sites internet des porteurs des PAT.
Reposant sur une approche qualitative à partir de lectures approfondies de documents relatifs aux différents PAT, le premier travail a consisté en une analyse thématique visant à repérer si les termes étaient utilisés dans les documents et si oui comment. Pour la résilience l’attention s’est portée également sur d’autres termes voisins du concept tels que « récupération », « adaptation », « résistance », ou encore « autonomie ».
Concernant la résilience, en suivant sa définition, il s’est agi de repérer si des risques de chocs étaient mentionnés dans les documents. Quand cela était le cas, quels étaient-ils ? À quels types de chocs renvoyaient-ils ? Enfin, être résilient c’est être en capacité de répondre aux chocs afin de maintenir sa fonction, l’analyse a donc porté également sur l’étude des actions proposées dans le PAT en termes de réponses aux chocs en prenant en compte les deux aspects : des actions qui visent la gouvernance de la stratégie, des actions qui visent l’activation des facteurs de résilience.
Concernant la durabilité, le travail a consisté à repérer dans les objectifs et les actions des éléments constitutifs de la durabilité des SA en s’appuyant sur ses cinq dimensions précisées plus haut.
Ce matériau a été complété par 25 entretiens semis-directifs auprès des chargés de mission des PAT choisis. Reprenant les éléments constitutifs de la résilience et de la durabilité des SA, ces entretiens ont visé à questionner les chargés de mission des PAT sur leurs priorités et de saisir dans les réponses si des éléments de la résilience et de la durabilité apparaissaient dans les discours. Constitué d’une partie sur la présentation générale du porteur de projet et du territoire, le guide d’entretien a ensuite porté sur les objectifs visés par le PAT, les principales actions menées, les raisons des choix de ces actions, leur priorisation ou non. Enfin, les entretiens ont questionné les difficultés rencontrées dans la conduite du PAT. En effet, une hypothèse de l’analyse est que la quête de la résilience et de la durabilité des systèmes alimentaires par les PAT se heurte aux moyens que les actions, fussent-elles orientées vers ces objectifs, nécessitent afin que leur portée soit impactante. Les entretiens ont été enregistrés et intégralement retranscrits, puis ils ont été lus au travers des deux prismes de la résilience et de la durabilité. Pour la résilience, comme évoqué plus haut, il s’agit de lire dans les réponses des personnes interrogées si les PAT qu’ils animent identifient les perturbations que sont susceptibles de subir les systèmes alimentaires locaux, définissent des actions permettant de prévenir et/ou d’agir sur ces perturbations et si ces actions jouent sur des facteurs de résilience. Pour la durabilité, il s’est agi de voir si et comment les dimensions économique, sociale, environnementale, la nutrition/santé, et la gouvernance, étaient présentes aussi bien dans les enjeux, les objectifs, et les actions posés dans ces projets, selon les personnes interrogées.
Des PAT qui ne visent pas explicitement la résilience alimentaire des territoires mais qui activent des facteurs de résilience
L’étude des plans d’actions des PAT révèle que seuls quatre PAT mentionnent la résilience dans leurs plans d’actions. De la même manière dans les entretiens, le mot résilience est peu mobilisé spontanément par les acteurs rencontrés. Seuls huit chargés de mission utilisent le terme de façon spontanée. Lorsque cela est fait, c’est pour aborder par exemple la vulnérabilité du territoire face à certaines perturbations. Les chargés de mission qui mentionnent le terme précisent que les élus locaux l’utilisent assez peu, et soulignent le besoin d’acculturation au concept. Par ailleurs même si le terme de résilience est connu par les chargés de mission PAT, il n’est pas unanimement perçu même si majoritairement il est renvoyé à la capacité d’un système à résister à un choc. Cependant cette capacité est reliée à l’autonomie du système alimentaire sur le plan productif :
« C'est plus [la résilience] notre capacité on va dire à avoir les moyens de faire face aux différentes crises » (Entretien n°20).
Toutefois, la résilience peut aussi être associée aux concepts de transition et de réorientation des systèmes alimentaires, mais cela est moins fréquent :
« L’objectif stratégique de développer la résilience alimentaire du territoire concerne beaucoup des actions autour de la production dans les différentes filières et également une réflexion sur la transition agroécologique, c'est-à-dire la qualité des itinéraires techniques. » (Entretien n°6)
Dans cette perspective, les personnes rencontrées considèrent que la transition et la réorientation des systèmes alimentaires leur paraît essentielle, et c’est en cela qu’ils préfèrent utiliser ces termes, plus que « résilience » qui selon elles est plutôt associé dans le langage commun à la résistance aux chocs.
Des perturbations entrevues par le prisme essentiel de la fragilisation de l’agriculture
Fondés sur des diagnostics locaux de situation alimentaire identifiant à la fois des forces et des faiblesses en matière d’alimentation, les PAT ciblent majoritairement des perturbations de l’économie agricole qui sont plutôt inscrites sur le temps long de l’évolution de l’agriculture sur les territoires, et qui sont liées à l’évolution démographique et productive sur les territoires. En ce sens, les tendances sont principalement caractérisées par la menace du non renouvellement de la main d’œuvre agricole, par le manque de maraîchage et de cultures nourricières non dédiées à l’exportation, et par le manque de diversité productive à l’échelle des territoires des PAT :
« On a aussi un vieillissement des exploitants et des problématiques de transmission, d’installation qui sont très fortes sur notre périmètre. Et puis il y a une tendance à la concentration des terres agricoles, (…) ça peut interroger sur le potentiel de production » (Entretien n°6)
« On manque cruellement de maraîchers sur le territoire. C’est ce qui est sorti du diagnostic, notamment des maraîchers bio » (Entretien n°9)
Certaines filières sont également fragilisées de manière spécifique selon les territoires, et sont identifiés par les chargés de PAT, comme l’élevage pour lequel, dans certains territoires, les cultures intensives pour l’exportation se développent au détriment des filières et des modes de production extensifs :
« La baisse du cheptel bovin, c'est assez inquiétant pour le département. En laitier, alors l'avantage, c'est qu'il en reste. Mais il n'en reste pas beaucoup. On a 66 fermes d’élevage sur le département, donc c'est très peu. » (Entretien n°18)
A côté de ces risques, les risques sociaux en particulier dans l’accès à l’alimentation liés à l’isolement des populations et à la hausse de la précarité sociale et de la pauvreté économique sont entrevus comme autant de conséquences des crises majeures affectant les territoires à d’autres échelles (pandémie de covid-19, inflation). Tous ces facteurs fragilisent les populations locales et créent des situations d’incapacité à accéder à une alimentation de qualité.
« On trouve des gens dans des endroits qui sont assez isolés. Et puis aussi une partie de la population sur l'année qui est assez âgée. C'est finalement au public qui est quand même très vulnérable, avec peu de pouvoir d'achat, pas forcément de salaire, ni de retraites. Avec l'inflation, ça a évidemment beaucoup impacté. » (Entretien n°3)
Plus rares sont les PAT qui structurent leurs plans d’actions autour de la réponse à des fragilités liées aux enjeux environnementaux globaux, et en particulier à des perturbations brutales. Ces vulnérabilités sont toutefois connues par certains chargés de PAT, et peuvent être aussi identifiées dans les diagnostics des PAT, en ciblant la façon dont ces changements se manifestent de façon spécifique sur les territoires, comme c’est le cas par exemple pour la sensibilité au gel ou à la grêle de certaines productions. Toutefois, ces vulnérabilités ne constituent pas le cœur des plans d’actions des PAT. Les PAT qui mentionnent le plus les impacts des changements climatiques sur le système alimentaire local sont des PAT situés dans les territoires les plus marqués par des pollutions et inégalités environnementales, comme c’est le cas des deux PAT situés dans le département des Deux-Sèvres où les modes de production intensifs impactent particulièrement la ressource en eau, ou encore des PAT qui se déploient dans les territoires littoraux de la Région, comme c’est le cas en Charente-Maritime, où de nombreux espaces sont menacés par une combinaison de risques liés à l’élévation du niveau des océans et à la modification du climat :
« On est soumis à plusieurs risques, naturels ou non, à la submersion du fait de l'élévation du niveau des océans. Comme ça, il y a des terres agricoles qui sont soumises à un peu plus de salinité à l'échelle un peu longue. On a des problèmes environnementaux dus au changement climatique du fait que les sécheresses sont plus fortes au niveau de l'irrigation. Donc ça, c'est un souci sur les types de cultures qu'on pourra faire à l'avenir. » (Entretien n°3)
Les PAT : des activateurs de facteurs de résilience
Les actions mises en place par les PAT peuvent activer certains facteurs de résilience, et renforcer ainsi la capacité des territoires à fournir une alimentation de qualité aux populations locales en cas de perturbations.
L’analyse des actions met ainsi en évidence que les PAT visent à renforcer la mise en réseau et le lien entre acteurs sur le territoire, ce qui renforce la connectivité sur les territoires (Corade, Lemarié et Boutry, 2022) qui constitue d’après la littérature un facteur clé de résilience (Zurek et al., 2022). Cette connectivité passe par exemple par l’organisation de réunions publiques et l’animation de groupes thématiques dans le cadre de l’élaboration et l’animation du plan d’action, ou à travers certaines actions dédiées du PAT comme la création d’annuaires de producteurs et la mise en relation entre acteurs afin de relocaliser les circuits d’approvisionnement de la restauration collective :
« Je pense qu'effectivement dans la connaissance du territoire et la mise en réseau, je pense que c'est un outil qui est vraiment pertinent. C'est surtout ça, sur la mise en réseau des différents acteurs pour pouvoir construire des projets communs. » (Entretien n°9)
Cette connectivité entre acteurs et entre territoires peut aussi s’élaborer à une échelle administrative plus large, départementale et interdépartementale au sein de la région Nouvelle-Aquitaine même si cela est plus rare, comme c’est le cas du PAT n°16 qui met en place des contrats de coopération avec des territoires ruraux :
« Dans la feuille de route du président il y a la mise en place des contrats de coopération. Ils s’appellent des contrats de collecte, et on essaie d’en faire le plus possible avec les territoires voisins, girondins de préférence. Il y en a, mais pas avec tous les territoires. » (Entretien n°16)
Par ailleurs, les actions des PAT, à travers notamment le développement de filières, l’accompagnement à l’installation et des porteurs de projets, permettent aussi de développer la diversité productive sur le territoire et de renforcer la capacité d’innovation et d’adaptation des territoires aux changements climatiques en cours. Ce sont autant de facteurs permettant de favoriser l’anticipation et l’adaptation des systèmes alimentaires locaux face aux perturbations en cours et à venir :
« Les objectifs de transition agroécologique qui ont été identifiés sont surtout une diversification des productions. Donc après, on ne fait pas directement les choses, c'est plutôt indirectement. On y travaille dessus parce que, en développant les circuits de proximité, forcément, on travaille sur le développement de la diversification agricole. On montre à d'autres producteurs que la diversification, c'est possible. » (Entretien n°7)
Donc si les PAT ne sont pas explicitement construits en vue d’une certaine forme de résilience, ils activent des facteurs permettant d’en construire une.
La durabilité : Un objectif poursuivi mais un centrage sur l’économique
Le concept de durabilité est un concept plus souvent mobilisé que celui de résilience dans les documents des PAT. Que ce soit dans les axes ou objectifs ou encore dans les actions des PAT, l’adjectif de durable est souvent mentionné et le plus souvent pour souligner une orientation tournée vers « une agriculture durable », « des produits agricoles (ou alimentaires) durables », « une alimentation saine et durable ». Très peu de PAT inscrivent une orientation explicite vers « la durabilité des systèmes alimentaires » et seulement un PAT mentionne promouvoir un « système alimentaire local pour renforcer la résilience, l'autonomie et la durabilité ». Comme dans les documents, les expressions « alimentation durable », « agriculture durable » ont été utilisée et les termes « financement durable », « engagement durable » et « changement durable », « Installation[agricole] durable », « sensibilisation durable » et « gestion durable de l'eau » ont également été mobilisés lors des entretiens.
L’analyse montre néanmoins une forte orientation vers une approche économique de la durabilité.
Une approche environnementale au service de la production agricole locale
Si la préservation de l’environnement est affichée comme un objectif partagé par la plupart des PAT, cet objectif est rarement central. Les PAT étudiés affichent pour la plupart leur intention de contribuer à la préservation de l’environnement et portent au moins une action dans un domaine à visée environnementale (déchets, alimentation, agriculture, paysages). Toutefois, un seul PAT de l’échantillon affiche la préservation de la biodiversité et de la ressource en eau comme une ambition majeure du plan d’action, en créant un axe stratégique intitulé "Faire de la préservation de l'environnement un levier pour le développement de l'agriculture". L’environnement constitue parfois un des objectifs des PAT, en faisant l’objet d’un axe d’action dédié au même titre que d’autres objectifs, sans toutefois occuper une place transversale et centrale.
« Quand on a officialisé le lancement d'un PAT on a dû prioriser des actions. La première année, les élus ont fait le choix d'aller sur l'économie agricole, le foncier agricole et le pilier environnemental. » (Entretien n°5)
Les axes stratégiques, non centrés sur les questions environnementales, peuvent malgré tout rencontrer des objectifs environnementaux qui se déclinent dans des actions concrètes comme celles de réduire le gaspillage alimentaire ou de favoriser des pratiques agricoles favorables à l’environnement.
La contribution des PAT à l’écologisation des systèmes alimentaires se fait de manière privilégiée par le soutien affiché aux pratiques agroécologiques. La majorité des PAT étudiés affichent ainsi dans leurs plans d’actions l’accompagnement des agriculteurs à la transition agroécologique comme un enjeu clé de leurs plans d’actions et comme une contribution à leur dimension environnementale.
« On est sur les changements de pratiques, c’est à dire aller plus vers le bio, utiliser moins de produits phytosanitaires, aller vers une agriculture plus durable de manière environnementale ou dans le temps, car beaucoup d’exploitations aujourd’hui ne sont pas forcément reprises, alors on a un objectif d’installation et de transmission pour accompagner. » (Entretien n°2)
La seconde proposition majeure des PAT pour écologiser les systèmes alimentaires passe par deux canaux liés à la consommation : la réduction des déchets et la lutte contre le gaspillage alimentaire d’une part, et l’éducation à l’alimentation durable d’autre part. Les actions conduites relèvent ainsi essentiellement de la sensibilisation des consommateurs et des acteurs de la restauration collective :
« On a eu en 2023 un programme pédagogique que l’on a monté avec l’Association X et auprès de quatre écoles primaires du territoire. Et donc on a permis aux enfants, sur le temps scolaire, de découvrir les milieux naturels, de découvrir des exploitations agricoles, de partager, de travailler avec des professionnels, de créer des menus, de participer à des temps collaboratifs, de participer à des actions de maraîchage. » (Entretien n°11)
Plus que de protéger l’environnement, les PAT visent surtout le maintien et le développement de l’agriculture et des circuits courts, et priorisent des actions en faveur de la structuration de filières locales. Le maintien de l’agriculture locale apparait ainsi comme la priorité des PAT étudiés, dans un contexte de perte des actifs agricoles et de difficultés liées à la transmission des exploitations :
« L’objectif numéro un du PAT, c’est le maintien du monde agricole. On a quand même un gros enjeu touristique avec une pression foncière importante, parce qu’avec le tourisme, les pressions foncières sont fortes (…). Donc la priorité, c’est sécuriser les exploitations pour qu’elles puissent se pérenniser et se développer. » (Entretien n°3)
Dans cette perspective, la majorité des PAT étudiés visent en priorité la préservation des terres agricoles au service d’un objectif de production et d’augmentation de la capacité alimentaire locale. C’est le cas des PAT de Gironde qui font de la préservation du foncier agricole une priorité de leurs plans d’actions et qui visent la protection et la dynamisation du potentiel agricole local pour augmenter la capacité alimentaire affectée par la spécialisation viticole des territoires. C’est également le cas pour d’autres territoires où l’agriculture subit des risques majeurs telles que des crises sanitaires (filière canard dans les Landes), ou la désaffection de la consommation (filière viande bovine dans la Creuse). Par ailleurs, la structuration de filières de productions locales est fortement soutenue à travers la création d’infrastructures logistiques (légumeries, abattoirs, conserveries).
Des enjeux sociaux et de santé présents mais très orientés par la labellisation
La majorité des enjeux sociaux et de santé sont largement intégrés dans les orientations des PAT, davantage. Parmi ces enjeux, ceux liés à l'éducation, aux aspects socio-économiques, et à la précarité alimentaire sont particulièrement prédominants, tant dans les intentions que dans les actions mises en place.La forte présence de ces dimensions est à relier aux critères d'évaluation requis pour obtenir la labellisation des PAT où la question sociale est abordée à travers cinq objectifs : l’amélioration de la qualité alimentaire, la précarité, les informations disponibles pour le consommateur, l’éducation alimentaire de la jeunesse et la mise en valeur du patrimoine alimentaire. Parmi ces 5 objectifs celui de l’éducation est le plus pris en compte par les PAT au travers d’actions de sensibilisation et de formation de publics précis : les enfants et les acteurs de la restauration collective.
« Les collectivités si elles ont aussi un rôle à jouer c’est permettre aux écoles d’avoir des interventions sur la sensibilisation et la mise en place de programmes autour de l’alimentation et l’agriculture [...] l’agglo de ******* on a sollicité 2 asso Terre d’Eve et Les petits débrouillards qui nous ont proposé des actions de sensibilisations dans les quarante points de restauration scolaire de l’agglo donc ils se sont réparti les écoles » (entretien n°10).
Les PAT ont pour la majeure partie d’entre eux des actions en faveur de l’aide alimentaire et tentent ainsi de structurer des actions autour de l’amélioration de l’approvisionnement alimentaire et du renforcement de l’accès à des produits alimentaires de qualité pour l’ensemble de la population :
« L'autre enjeu, c'est la lutte contre la précarité alimentaire, puisqu’on est sur un territoire qui a une moyenne de pauvreté supérieure à la Charente-Maritime et on craint que le contexte de crise énergétique vienne renforcer la précarité alimentaire. Donc, du coup, plutôt que d'aider la banque alimentaire, l'idée, ce serait plutôt de travailler sur l'ensemble de la population et de mettre en place des points d'approvisionnement de produits frais. » (Entretien n°4)
Les enjeux sociaux d’accessibilité à tous à une alimentation saine et durable se croisent avec ceux de la santé et de la nutrition au travers d’actions d’éducation et d’amélioration de la mise à disposition de produits « durables » pour les populations les plus précaires.
Si derrière la promesse des PAT d’aller vers plus de résilience et de durabilité des systèmes alimentaires, le travail conduit montre la faible portée et/ou l’incomplétude des ambitions et des actions proposées, c’est aussi que ces politiques locales se confrontent à la systémicité recquise pour y arriver. Cette difficulté est bien au-delà de questions de moyens pour atteindre ces objectifs.
Les PAT : la mise à l’épreuve de la transversalité des politiques de transformation des systèmes alimentaires
Les PAT aux prises avec la sectorisation des problématiques liées à l’alimentation
Les PAT, bien que se voulant conçus de manière systémique, voient encore leurs champs d'action segmentés entre les problématiques sociales, environnementales et économiques et entre agriculture et alimentation. Cette segmentation semble être due au référentiel national des PAT, qui impose une structuration par priorités traduites en axes, souvent similaires d’un territoire à l’autre et à l'organisation interne des porteurs de PAT, qui interviennent sur l’alimentation à travers des champs de compétences spécifiques relevant de différents services (Bodiguel et al., 2021 ; Hochedez et al., 2022) et à la répartition de compétences spécialisées entre acteurs agissant parfois à des échelles différentes sur la question alimentaire. L’ensemble de ces facteurs concourent à limiter les capacités d’intégration de ces politiques locales qui par nature, en raison de la dimension transversale de la question alimentaire, exigent d’être des politiques intégrées qui, comme l’écrivent Loudiyi et Capitaine (2022), nécessitent « le décloisonnement et la désectorisation ».
Les limites au déploiement des stratégies affichées par les PAT sont clairement exprimées par les personnes enquêtées.
« Je ressens qu’on dépolitise le sujet de l’alimentation. On le prend comme un nouvel enjeu, mais on réfléchit au système alimentaire sans remettre en cause ce qui se passe vraiment : on entre par des petites cases, on entre par les interstices, pour agir à petites doses. On va agir à la marge. Un PAT agit sur les interstices qui restent, mais il est le complément de gamme du système alimentaire classique. » (Entretien n°10)
« La question de l’irrigation et de la qualité de l’eau ne sont pas présentes dans le PAT, mais c’est une action portée par le département, avec un accompagnement. Pour l’instant, c’est le service Environnement qui travaille dessus, et ils avaient le volet gaspillage, et le volet formation et mesures, donc c’est elle qui va développer ces questions. » (Entretien n°18)
La construction de ces politiques se fait de façon segmentée ce qui nuit à leur capacité transformative et limite leur portée.
Une gouvernance alimentaire incomplète qui freine les ambitions de transformation des systèmes alimentaires locaux
Dans la mesure où la gouvernance alimentaire constitue un élément clé de la transformation des systèmes alimentaires (Leeuwis et al. 2021), le travail montre qu’à l’échelle locale, une gouvernance alimentaire caractérisée par de faibles coopérations et des liens insuffisants entre acteurs et entre politiques alimentaires à différentes échelles spatiales limite la portée transformative des actions déployées à l’échelle des territoires. Les PAT ne parviennent pas, via leurs actions, à toucher l’ensemble des populations et des acteurs des systèmes alimentaires localement, ni à déployer des actions au-delà de leurs propres limites administratives, montrant les limites des actions générées par une gouvernance alimentaire incomplète et insuffisamment inclusive.
Ces résultats confirment que la transformation des systèmes alimentaires ne saurait donc reposer uniquement sur des avancées sectorielles ou des avancées technologiques permettant l’augmentation de la productivité agricole, mais bien sur l’implication de l’ensemble des acteurs dans la réflexion et l’élaboration de nouveaux modèles productifs et de consommation (Loudiyi et al., 2022). Une approche complète de la résilience au service de la transformation des systèmes alimentaires vers plus de durabilité requiert donc de porter attention aux enjeux de gouvernance et en particulier aux rapports de force et aux processus démocratiques en jeu dans les trajectoires de transition des systèmes alimentaires (Eakin et al., 2017 ; Anderson, 2008). La capacité limitée des politiques locales à embarquer l’ensemble des acteurs des systèmes alimentaires dans les transformations souligne d’autant plus l’importance d’une gouvernance alimentaire intégrée faisant des enjeux sociaux et écologiques une priorité transversale des politiques alimentaires
La transversalité : un atout des agronomes pour une transition alimentaire juste ?
Face à ces résultats, les agronomes peuvent-ils pallier ces manques de transversalité et de gouvernance partagée ? En effet, ils sont nombreux à être présents au sein des PAT, soit en tant que chargés de mission de ces politiques, car nombreux sont les ingénieurs agronomes recrutés ces dernières années pour assurer la mission de leur animation, soit en tant qu’accompagnateurs de ces projets (conseillers agricoles dans les OPA et/ou les ONVAR…). Mais sont-ils armés pour pallier les travers de la sectorisation des compétences des organisations territoriales et de la spécialisation des acteurs ? Si l’agronomie est une science transverse et que les agronomes savent allier théorie et terrain, sont-ils pour autant munis des cadres nécessaires à la compréhension et à l’action des enjeux de transitions et de transformations des systèmes alimentaires ?
Par exemple, si les enjeux environnementaux et les relations aux écosystèmes sont essentiels à prendre en compte dans la durabilité et la résilience des systèmes alimentaires (Jacobi et al., 2020), la transition juste des systèmes alimentaires nécessite, elle, d’articuler les objectifs en matière environnementale avec les enjeux sociaux à l’échelle des territoires (Tribaldos, Kortetmäki, 2022). Dans une perspective d’éthique relationnelle, le soin apporté aux vivants non-humains ne doit pas se faire aux dépens des vulnérabilités vécues par les acteurs des systèmes alimentaires. Or, à l’échelle des territoires, si l’articulation entre enjeux économiques et enjeux environnementaux, ne va pas de soi, il n’en est pas moins de l’articulation entre enjeux environnementaux et enjeux sociaux.
A ce titre, cela pose la nécessité, ainsi que le soulevait Guilaume Martin en 2022, d’ouvrir plus encore l’agronomie aux cadres théoriques des sciences humaines et sociales pour arriver à intégrer dans la compréhension des verrous et donc des leviers à la transformation des systèmes, les valeurs, les logiques des acteurs, par la prise en compte de leur parole. Cela oblige alors et également au renforcement, au sein de l’agronomie, d’apprentissages de dispositifs participatifs capables de favoriser et de révéler l’expression des acteurs et de construire un échange entre eux, c’est-à-dire d’organiser une démocratie alimentaire.
Conclusion
Il ressort de nos travaux que les PAT inscrivent peu la transformation des systèmes alimentaires comme un objectif, en dépit de la conscience des enjeux par les acteurs sur le terrain et de leur volonté à y répondre.
Avec les moyens dont ils disposent, ils peuvent agir sur certaines activités du système alimentaire, comme l’agriculture locale, mais ne parviennent pas à redéfinir les objectifs profonds et les relations entre les fonctions et les acteurs au sein du système alimentaire qui permettrait une gouvernance complète et adaptative. Loin de le contredire, ces résultats soulignent le lien nécessaire à travailler et à porter sur le plan de la recherche et de l’action, entre agronomie et systèmes alimentaires territoriaux, et l’intérêt de ces politiques qui, au travers de la reprise en main locale de la question alimentaire qu’elles représentent, constituent un premier pas vers une prise de conscience des différents enjeux qui se terrent derrière la question alimentaire.
[1]https://www.fao.org/3/cc0639en/online/sofi-2022/food-security-nutrition-indicators.html. Page consultée le 20/12/2024.
[2] Art 39, L. 111-2-2loi n° 2014-1170 du 13 octobre 2014 d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt.
[3]https://agriculture.gouv.fr/programme-national-pour-lalimentation-lancement-dun-appel-projets-2024-2025. Page consultée le 30 mai 2025.
[4]https://agriculture.gouv.fr/projets-alimentaires-territoriaux. Page consultée le 12/05/2025.
[5]https://librairie.ademe.fr/produire-autrement/6841-evaluer-l-impact-des-projets-alimentaire-territoriaux-pat-sur-les-territoires.html, page consultée le 19/12/2024.
[6] Le niveau 1 permet d'identifier les PAT émergents et de soutenir leur développement. Le niveau 2 reconnaît les projets opérationnels qui mettent en œuvre un plan d'action efficace sur leur territoire (Ministère de l’agriculture, 2023).
[7]https://agriculture.gouv.fr/projets-alimentaires-territoriaux. Page consultée le 19/12/2024.
[8] FAO 2014, Sustainability assessment of food and agriculture systems (SAFA) guidelines. FAO 2019, Cadre de suivi du Pacte de Milan.
[9]https://france-pat.fr/carte-des-pats/?search_txt=®ions%5B%5D=64658. Page consultée le 20/12/2024.
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